引言

2026年2月20日，美国最高法院以6-3的投票结果，为持续近两年的IEEPA关税争议画上了关键句号。在Learning Resources, Inc. v. Trump案中，美国最高法院裁定特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，下称“IEEPA”）征收的“芬太尼关税”及“对等关税”均超出美国总统的法定行政权限，并确认关税征收权为美国国会专属。美国最高法院同时指出，关税属于美国宪法赋予国会的贸易立法权，总统无权在缺乏明确授权的情况下单方面实施此类措施。

这一判决直接触发了高达约1660亿美元的IEEPA关税退还窗口，而这些税款的主要缴纳者，正是包括中国企业在内的全球对美出口商及其美国进口合作伙伴。当企业出口美国时采用DDP、mDDP或“双清包税”模式时，许多实践中被认为“习以为常”的清关安排可能给中国的出口企业带来障碍，导致中国出口企业无法获得IEEPA关税退税。

举例而言，在mDDP + “双清包税”模式下，许多中国出口企业并不清楚美国海关报关单（又称“7501表”）上的登记进口商（importer of record）是谁。实践中，提供“拼箱-运输-清关-海外仓”一条龙服务的“跨境物流综合服务提供商”也不会向其提交最终版的7501表。因此，在申请退还IEEPA关税的过程中，中国出口企业可能面临：（1）由于出口企业不是7501表上的登记进口商，无法直接向美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection,下称“CBP”）申请退税，而需要“跨境物流综合服务提供商”以及其委托的美国清关行配合才能完成退税；（2）在货运代理行业中，层层转包的现象并不鲜见，当“跨境物流综合服务提供商”对其转委托的美国清关行影响力不足时，可能出现美国清关行在收到IEEPA退税后拒绝退还出口企业的情况；（3）出口企业往往与美国清关行之间没有直接的合同关系，因此无论在中国还是美国提起诉讼，均可能面临缺乏法律依据等挑战。

在我们于2026年2月25日发布的《终局还是第二幕的开场？——特朗普政府的关税政策被美国最高法院认定非法》一文中，我们已对该判决的核心法律逻辑及其制度影响进行了初步分析。如今，随着CBP正式提交退税流程方案，这场涉及数万企业、数十亿美元规模的退税行动，正从抽象的法律裁决逐步转化为具有实际操作路径的行政程序。

本文将在现有公开信息的基础上，对IEEPA关税退还流程的最新进展进行梳理，并结合中国企业（特别是跨境电商出口企业、跨境物流企业、跨境电商平台）常见的跨境贸易结构，对其中可能涉及的法律与合规问题进行初步分析，以期为相关企业提供参考。

一、CBP拟采取的IEEPA关税退还流程

2026年3月4日，原告Atmus Filtration, Inc.就其被征收的IEEPA相关关税向美国国际贸易法院（United States Court of International Trade，下称“CIT”或“法院”）提起诉讼，要求退还所有相关付款、必要时重新清算（Reliquidation）其报关单并按法定利率支付利息。

在美国的海关制度下，报关单通常在完成清算（Liquidation）后即具有终局性，但在特定情形下仍可能通过抗议程序（Protest）、法院判决执行或海关主动重新清算等方式进行调整。上述诉讼，也在客观上推动了CBP加快制定统一的退税执行机制。

2026年3月6日，CBP贸易项目局执行董事Brandon Lord向美国国际贸易法院提交官方声明，详细说明了当前退税执行面临的技术挑战以及拟采取的解决方案。

当前系统的局限性：CBP现行电子通关系统（Automated Commercial Environment，下称“ACE”）仅支持单批次处理10,000条报关单摘要行，而涉事摘要行达1,684,648,252条，需手动执行170,000次批量更新操作；且批量处理易出现异常，需单独核查，耗时无法预估。

新系统开发计划：为执行法院判决，CBP正紧急开发ACE系统的新功能模块，用以替代原有的单报关单处理模式，实现自动化批量退税。该功能预计将在45天内（约2026年4月底）完成开发并投入使用。据CBP估算，与完全人工处理相比，新系统可节省超过400万人工工时。根据CBP目前披露的方案，新系统上线后的核心流程大致如下：

• 进口商在ACE系统中申报涉IEEPA关税的报关单清单；
• ACE系统对清单内报关单进行自动验证，重新计算无IEEPA关税的应缴税额及应付利息；
• CBP核验进口商申报内容，解决争议问题；
• ACE系统自动完成报关单的清算/重新清算；
• ACE系统按进口商+清算日期自动聚合退款及利息金额；
• CBP对聚合后的退款金额进行认证；
• 美国财政部通过电子方式向进口商发放退款。

二、CBP“退款系统”的开发计划与进度

2026年3月12日，CBP已向法院提交第一份开发进度报告，明确其正于进口商品官方记录系统——ACE系统内，开发一项专门用于计算并合法退还IEEPA框架下从价附加关税的新功能，该功能被命名为报关统一管理与处理系统（Consolidated Administration and Processing of Entries，下称“CAPE”）。CBP为CAPE系统设计了四个集成模块：（1）退税申报门户（2）批量处理模块（3）审核与清算/重新清算模块（4）退款模块。根据CBP的报告，CAPE系统截止2026年3月11日的开发进度如下：

• 申报入口（Claim Portal）：70%完成，功能为供进口商 / 报关行提交退税声明。
• 批量剔除IEEPA关税模块：40%完成，自动移除IEEPA税则号并重算税额。
• 重清算与计息模块：80%完成，支持自动重清算、按日计息，工作日每日处理（非仅周五）。
• 退款支付模块：60%完成，支持按进口商合并退款、且允许企业通过CBP Form 4811指定第三方收款。
• 整体进度：CAPE系统整体约60–70%完成，仍按45天内上线（约4月20日）目标推进。

三、法院关于CBP退款计划的反馈

2026年3月12日，法院就CBP提交的进度报告做出回应。在审阅了CBP提交的进度报告后，法院继续中止执行2026年3月5日发布的修订命令（Amended Order）；同时责令CBP应于2026年3月19日（星期四）美国东部时间下午2时前，提交一份简短报告，说明CBP在搭建“IEEPA税款退还+利息支付”处理流程方面取得的具体进展。

四、IEEPA关税退税的适用范围：谁可以申请退税？

随着CBP的退税机制逐步明朗，许多中国出口企业最为关心的问题是：其是否属于可申请退税的范围。从目前公开信息来看，企业通常需要从以下两个方面进行初步判断。

首先，需要确认相关关税是否属IEEPA框架下征收的关税范围。根据现有资料，本次可能涉及退还的主要包括特朗普政府时期依据IEEPA实施的所谓“芬太尼关税”及部分“对等关税”。企业可以通过调取7501表格或ACE系统记录等方法核查具体适用的关税项目、税率以及已缴纳金额，从而判断是否属于退税范围。

其次，也是对中国企业尤为关键的一点，是明确谁是7501表格上的登记进口商。根据美国海关法规，原则上只有登记进口商才具有直接向CBP申请退款的资格。在传统贸易模式下，这一主体通常是美国进口商，但在近年来较为普遍的mDDP或“双清包税”模式下，报关主体可能是第三方物流企业或美国的清关行。由此，实际承担关税成本的一方与法律意义上的退税申请主体之间往往存在分离，这一主体差异可能成为中国出口企业在退税落地过程中面临的主要挑战。

五、中国企业面临的挑战与解决方案

对于广大中国出口企业而言，Learning Resources案的尘埃落定，标志着1660亿退税窗口的正式开启，对于部分大型出口企业而言，其潜在退税金额可能达到数千万甚至上亿美元。然而，判决的胜利距离税款能够退税落地仍有一段距离。在考虑退税之前，企业需要首先关注如下问题：

第一，在美国海关“备案进口商”的法律框架下，退税主体资格如何认定？在“双清包税”或者报关服务层层转包的模式下，实际的关税承担者往往并非法律名义上的登记进口商，这种“权责分离”将导致退税款最终花落谁家？而法律上的退税主体是否愿意或有义务将退税返还给实际承担方，也将颇有争议。

第二，如何在救济窗口期内及时追踪进口清算状态并锁定权利？企业需要梳理所有出口美国货物对应报关条目（Entry）的清关状态，包括已清算（Liquidated）、未清算（Unliquidated）、暂停清算（Suspended）或者已经清算但可以通过抗议程序（Protest）申请重新清算（Reliquidate）等不同状态。CAPE系统上线后，不同的报关状态可能意味着不同的退税程序。

第三，如何梳理出口企业与“跨境物流综合服务提供商”、美国清关行之间的法律关系？企业需要合理设计与“跨境物流综合服务提供商”、美国清关行的沟通策略并确保如果“跨境物流综合服务提供商”、美国清关行获得CBP返还的关税，其愿意向出口企业足额返还，避免可能的争议发生。

第四，如何平衡申请退税与过往出口中可能不合规行为带来的法律风险？实践中，部分企业存在向CBP低报进口价格、规避美国关税的情况。虽然目前CBP关于CAPE中申请人申请退税后的核实过程未予以明确，但届时CBP是否会对申请所涉的报关条目发起稽查或执法，也是出口企业在决定是否申请退税时需要考虑的因素。

六、我们的解决方案

作为专注于海关与国际贸易的律师团队，自从特朗普政府1.0时期开始，我们代理不同行业的出口企业处理了多起与“特朗普关税”相关的案件与项目，其中包括：（1）因低报进口价格被CBP与美国司法部联合调查的执法案件（2）出口企业与货代公司之间围绕不同原因导致出口企业多缴纳美国关税、无法向CBP申请退税以及因CBP查验产生货损的诉讼与仲裁案件（3）与美国非优惠原产地规则、“首次销售原则”相关的分析（4）跨境电商平台及物流企业的跨国物流链路合规项目。因此，围绕常见的跨境电商物流模式、美国清关安排、ACE系统、7501表格、登记进口商的认定等，我们积累了丰富的经验。

注：本文中涉及的所有信息、新闻、动态均截止于2026年3月13日。