近日，国务院通过并公布了即将于2026年7月1日起施行的《国务院关于对外投资的规定》（下称“《新规》”）。《新规》作为中国对外投资（下称“ODI”）国务院行政法规级别的统一立法，标志着中国ODI监管体系迎来一次系统性的整合与升级。
《新规》的出台，不仅是将过去十余年发改委、商务部、外汇局等主管部门监管实践经验的制度化凝练，更是对当前复杂国际经贸环境下中国企业“走出去”所面临的新风险、新挑战的主动回应。
《新规》在保持现有ODI监管体系主体框架稳定的基础上，于诸多方面进行了调整，并与国家安全审查、出口管制，数据合规、外汇管理、经营者集中反垄断审查等其他监管制度进行了深度融合。本文将基于近期收到的一些客户咨询，并结合我们处理复杂跨境投资交易的实践经验，以问答的形式对最集中关心的8个问题进行解析。但需要指出的是，《新规》公布后，相关主管部门可能根据《新规》确立的原则制定部门规章或实施细则，我们后续也将实时追踪并跟进相关动态。
问题一：此前长期执行的ODI监管框架发生了哪些重大变化？
答：现有的ODI核心监管框架本身并未发生根本性变化，但《新规》进一步构建了多维合规风险综合监管框架。
在《新规》出台前，中国ODI监管主要遵循由发改委《企业境外投资管理办法》（下称“11号令”）与商务部《境外投资管理办法》（下称“3号令”）所构建的“双轨制”框架，同时外汇主管部门及其授权机构根据《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）及动态调整的资本项目外汇业务指引规则，对境内机构境外直接投资外汇事项实施管理。本次《新规》并不是对11号令、3号令及相关外汇监管规则的取代，而是在总体上延续了11号令和3号令确立的备案和核准相结合的核心监管框架。在此基础上，《新规》在监管范围和适用场景上有不少值得关注的新变化，包括：自然人被直接列入投资主体范围、明确覆盖二级市场投资、细化罚则等。
同时，《新规》作为国务院层面的上位法规，明确现行ODI监管需与国家安全、出口管制、数据安全、知识产权保护、外汇管理等其他重要法律制度相衔接。相应在落实层面，《新规》与《国家安全法》《出口管制法》《对外贸易法》《数据安全法》《个人信息保护法》《反外国制裁法》等法律法规形成了制度联动。从监管维度，这构建了一个覆盖多维合规风险的综合性管理框架。
因此，对于正在或即将开展的境外投资项目，需要将之前企业所熟悉的发改、商务核准/备案及外汇登记，与出口管制许可、数据合规、境外投资国家安全审查等制度整体看待，在交易必要节点完成相关审批流程，避免在未完成监管手续的情况下完成交易。
问题二：新规对于跨境股权融资所搭建的红筹架构是否有影响？
答：有待进一步观察。过往的实践中，境内自然人为跨境股权融资目的搭建红筹架构的常用途径是根据国家外汇管理局2014年发布的《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号）（下称“37号文”）进行外汇登记并持股，作为自然人无法直接办理ODI审批的替代选择。
本次《新规》第二条明确将境内居民个人正式纳入ODI监管的“投资者”范畴，从整体制度层面明确了《新规》对境内居民个人的适用性。虽然此前明确不适用于境内居民个人直接境外投资的11号令和3号令尚未修改，但《新规》规定境内居民个人等对外投资的具体管理办法由国务院投资主管部门、商务主管部门制定，实际上将境内居民个人的境外直接持股的审批由此前外汇主管部门负责的37号文登记扩展至发改委和商务部门层面，因此过往境内自然人通过37号文架构实现境外投资的红筹架构是否仍然可以实现，有待进一步观察发改委和商务部门是否后续会出台有关个人境外投资的配套规则。
问题三：红筹架构企业的境外投资是否需要进行ODI申报？
答：红筹企业的境外投资，其实一直在ODI的监管范围内。此前，尽管11号令和3号令项下境外投资的“投资主体”是境内企业，但11号令也明确规定境内自然人通过其控制的境外企业或港澳台企业开展的境外投资参照11号令执行。对于红筹企业而言，《新规》出台前，其原则上亦属于11号令所指出的境内自然人通过其控制的境外企业开展的境外投资。相应地，对于投资金额在3亿美元以上的大额非敏感类项目，应根据11号令第四十二条履行信息报告义务。
此次《新规》在第十二条再次强调了“投资者开展对外投资活动依法需要履行…信息报告…等手续的，应当依照国家有关规定办理”。因此，对于现有及未来拟搭建红筹架构的企业而言，需要格外注意的是，尽管红筹架构使得企业获得了直接从境外融资的通道，但资金跨境流动并非ODI监管的前提，红筹企业的境外投资行为仍然需要遵守ODI相关法规，这在《新规》前后是一以贯之的。
问题四：境内居民个人境外金融市场投资是否纳入ODI监管范围？
答：是的。《新规》第三十三条规定“以自有资金、募集资金及其他受托资金在中国境外金融市场投资的管理”，例如常见包括但不限于境内投资者通过境内外证券交易所、银行间市场等二级市场开展对外投资的，依照《新规》和国家其他有关规定执行。如此前所述，《新规》已将自然人纳入了“投资者”范畴，因此整体上而言，境内居民个人境外股票投资行为应已纳入ODI监管范围。
特别值得注意的是，与红筹架构企业的ODI（境内居民个人通过其控制的境外企业间接进行境外投资）不同，由于境内居民个人是“投资者”，即使其以境外合法资金进行投资，也属于境内主体的直接投资。在这一背景下，境内居民个人境外投资是否需要“即时”备案、以何种方式进行备案、是否有金额门槛、如何处理存量投资形成的境外金融资产，都还需后续配套规则进一步明确。
问题五：境外投资安全审查与现行境外投资核准/备案制度在审批功能和适用标准上如何区分？两者在项目推进过程中如何并行适用？
答：如我们对问题1的回答，《新规》总体上延续了11号令和3号令确立的备案和核准相结合的核心监管框架，境外投资安全审查制度将与现行境外投资核准及备案制度形成协同，而非替代。具体而言，两者有以下区别但同时形成监管政策上的互补。
👉可概括为：
- 核准/备案解决“是否允许投资（政策层面）”
- 安全审查解决“是否存在国家安全风险（安全层面）”
特别需要提醒企业注意的是，《新规》第十三条明确规定投资者不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的技术，或者未经许可向其他国家（地区）转移国家限制出口的技术。根据现行《技术进出口管理条例》，技术出口是指从中华人民共和国境内向中华人民共和国境外，通过贸易、投资或者经济技术合作的方式转移技术的行为，具体包括专利权转让、专利申请权转让、专利实施许可、技术秘密转让、技术服务和其他方式的技术转移。实践中，中国企业“走出去”过程中，由中国境内母公司向中国境外子公司派遣技术人员或提供技术指导等行为比较常见，该等行为通常不签订合同、亦无对价安排，因此是否落入《技术进出口管理条例》下的技术出口存在不同理解。此次《新规》明确规定技术相关的人员派遣、人员转移、技术指导、人员培训等均需要遵守禁止出口技术限制出口技术相关管理要求，划定了合规边界。据此，我们理解境外投资安全审查制度的一个重点审查维度可能是投资活动是否可能导致境内敏感资产或技术转移至境外，进而对国家安全造成影响。
基于上述风险，我们建议将境外投资项目的合规管理嵌入三阶段流程：
👉避免出现“交易已推进但国家安全审查未覆盖”的被动局面，触发交易方被处罚，交易被撤销的风险。
问题六：《新规》如何促进和实现国家对企业海外投资的保护？
答：《新规》明确建立了海外投资权益保护和反制机制。一是通过第十五条建立对影响或者可能影响国家安全的境外投资、资产、权益的转让和处分进行安全审查的机制，从前端严控风险，二是通过第二十四条及第二十五条衔接中国反制法律体系，配置后端的反制法律工具。
从前端来看，《新规》第十五条将国家安全审查机制明确延伸至境外资产重大交易及其相关处置环节，确立“重大境外资产处置需接受国家安全审查”的基本原则，一定程度上填补了相关领域的制度空白。这也意味着，在近年发生的针对中国企业海外资产的事件中，任何一方对该等海外资产的处分都将必须接受中国政府的前置审查。
而从后端来看，与国务院于4月公布的《国务院关于产业链供应链安全的规定》中第十四条及第十五条的立法思路类似【请点击阅读《方达观点|中国反制“法律工具箱”扩容升级：现实影响与未来展望》】，第二十四条和第二十五条本质上是我国反制法律体系在对外投资领域的细化与延伸，体现出中国反制工具箱已明确扩展至境外投资保护领域。
第二十四条明确规定，中国政府及有关部门对于外国国家（地区）或国际组织违反国际法和国际关系基本准则对中国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施的可以采取相应措施保护投资者及其对外投资的安全和正当权益。同时，该条进一步衔接《反外国制裁法》及其配套规定，明确可将直接或者间接参与制定、决定、实施相关歧视性措施的外国组织和个人列入反制清单并采取相应反制措施。
第二十五条则进一步扩大了反制对象范围和反制措施类型。任何（1）违反正常的市场交易原则中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易；（2）对投资者及其对外投资采取歧视性措施；或（3）不合理剥夺或者限制投资者及其对外投资正当权益的外国组织、个人以及其实际控制或者参与设立、运营的组织都可能被施加严格的反制措施。该等措施包括但不限于禁止/限制从事与中国有关的进出口、投资、交易及合作活动、禁止/限制人员、产品、交通工具入境、取消/限制相关人员在中国的工作、停留及居留资格。
上述规定具有极强的现实意义。一方面，其适用对象并不限于歧视性措施的直接制定者或推动者，而是覆盖了范围极广的相关参与方，则在中国企业被要求强制出售境外资产、转让控制权或由第三方接管运营等场景下，相关资产接收方、托管方甚至其他协助实施有关措施的主体，均有可能被认定为参与侵害中国投资者权益的行为，从而落入反制范围；另一方面，第二十五条确立的“穿透式适用”机制（即可以延伸适用于外国组织、个人实际控制或者参与设立、运营的组织），意味着相关主体一旦被认定实施或参与实施侵害中国投资者权益的行为，其包括在华子公司、分支机构以及其他关联实体在内的广大主体均可能受到影响。对于高度依赖中国市场、供应链或投资机会的跨国企业而言，相关法律后果远不局限于单一项目或单一交易层面，而可能直接影响其整体中国业务布局。
因此，该等规定不仅是对既有反制法律体系的重要细化，也向相关市场主体释放出明确信号：参与、配合或者协助实施损害中国企业海外投资权益的行为，将需要为此承担严重的法律和商业代价。
问题七：《新规》下的“境外投资安全审查”与现行“外商投资安全审查”是什么关系？
答：从制度定位上看，境外投资安全审查与现行外商投资安全审查并非替代关系，而是分别从“外资进入中国”与“中国资本及资产向外流动”两个方向，构建起统一的国家安全审查框架。
现行针对投资活动的国家安全审查，主要针对外商投资安全审查，其审查对象为外国主体直接或间接收购位于中国境内的敏感资产，或在境内的敏感行业投资新建项目。审查的核心关切之一在于确保境内具有战略意义的技术及数据资产、基础设施、生产及服务能力等（简称“战略性资产”）不会因投资交易而对国家安全造成影响。然而，随着中国企业出海布局的持续拓展，一方面，中国企业对外投资过程中可能会涉及敏感资产、技术、数据等的出境，进而有可能会影响国家安全；另一方面，中国企业在海外经营中也积累了大量的战略性资产，对该等海外战略性资产的转让、处分也有可能会影响国家安全。在现行外商投资安全审查制度框架下，中国个人或企业将境内战略性资产通过对外投资的方式转移到境外，或将其持有的境外战略性资产出售给外国主体，均难以被纳入外商投资安全审查的覆盖范围。
《新规》第十五条补齐了这块制度“短板”：中国个人或企业实施境外投资及相关资产、权益等的转让、处分，如影响或可能影响国家安全，均须依法进行国家安全审查。该条从制度层面正式确立了境外投资安全审查机制，对中国企业“走出去”及海外资产的转让、处分将会产生深远影响。以下用图表形式详细列出了《新规》下的境外投资安全审查与现行的外资安全审查在监管方向、监管对象、交易类型及可能适用的场景等方面的区别。
👉实质性变化：由“属地管控”扩展为“属地+属人双重监管”
值得企业注意的是，《新规》仅从顶层设计层面建立了境外投资安全审查制度，实践中将如何运行尚不明朗。我们预期主管部门在不久的将来会出台专门境外投资安全审查的实施细则。但根据《新规》中的相关规定，我们预计以下跨境交易情形未来可能触发境外投资安全审查：
- 境内技术/数据/资源随投资转移出境
- 境外子公司或业务出售给外国投资者
- 通过境外架构进行资产重组或“出海后再交易”
- 中国主体控制的境外资产被外国主体收购
建议企业在对外投资交易结构设计初期即嵌入以下国家安全风险分析：
是否涉及以下敏感要素：
- 技术（尤其受出口管制或限制类技术）
- 数据（特别是重要数据/核心数据）
- 关键基础设施或产业能力
- 境内资产通过投资“打包”输出
- 境外资产最终拟出售给外国主体
- 中国主体→外国主体
👉 实务建议：将国家安全审查判断前置至交易方案设计阶段，而非审批阶段
问题八：《新规》的法律责任是否相较之前更严格？
答：是的，《新规》整体上梳理、整合了此前不同法规中逐步形成的各项监管工具包，并整体进行了全方位升级，解决了现行ODI监管制度下罚则缺乏量化及统一适用的问题。
首先，《新规》第二十七条明确量化了对违法违规对外投资行为的罚款金额。《新规》区分不同违法情形，设置了与投资金额挂钩的罚金，也明确了可以没收违法所得。相较于过往的规定，这意味着《新规》有了更加明确、可量化的罚金，大大增加了违法成本。
其次，《新规》打破了“只罚单位不罚个人”的局面，明确对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，将法律责任穿透落实到具体的决策者和执行者。更需要注意的是，直接负责的主管人员和其他直接责任人员可能不仅限于法定代表人，实际参与境外投资决策、项目申报、关键步骤执行的负责人员，亦有可能被认定为“直接责任人员”。
再次，《新规》第二十八条和第二十九条对于七部委联合出台的《对外投资备案(核准)报告暂行办法》中确立的违法公示制度进行了进一步完善，对于存在“对外投资不良信用记录”的企业，明确了限制从事对外投资活动（即俗称的“黑名单”）。对于前述违法行为人，自处罚决定生效之日起3年内，有关部门有权决定不受理违法行为人提出的核准备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。作为一种比单次行政处罚更具持续影响力的信用惩戒监管工具，一旦被列入限制对外投资活动黑名单，企业不仅将遭受严重的商业声誉损失，其自身乃至所属集团未来开展境外投资活动的能力均将受到实质性制约。对于以境外投资为核心业务的专业投资机构而言，此类后果足以对其整体运营造成根本性影响，务必高度重视。
第四，《新规》第二十七条和第二十八条还明确有关部门可以要求违规投资者停止投资活动、限期处分股份、资产。停止乃至回转交易的制度化明确，是对外投资监管的重要刚性手段。相较以往规定，强化了事中事后处置能力，可直接消除违规项目的影响，形成“审查—惩戒—整改—退出”的闭环，显著提升境外投资核准/备案审查及境外投资安全审查的约束力与执行力。
最后，《新规》还兜底强调了违法开展对外投资活动，面临民事责任、治安管理处罚乃至刑事责任。
总结与展望
概言之，《国务院关于对外投资的规定》通过提升法律层级、统一监管体系、强化跨域协同，为中国企业在更高水平的对外开放中行稳致远提供了坚实的制度保障。下一步，我们期待国务院相关部门尽快出台配套的实施细则等，进一步明确《新规》在执行层面的具体标准和流程。
对于企业而言，《新规》的施行，要求企业必须重新审视并系统性升级其全球投资战略和内部合规管理体系，应对市场和监管的变化。方达愿意为企业境外投资活动提供全方位的支持。
