当地时间2025年5月12日，美国司法部（DOJ）刑事司负责人Matthew R. Galeotti发布了题为《聚焦重点、公平与效率：打击白领犯罪》（Focus, Fairness, and Efficiency in the Fight Against White-Collar Crime）的白领犯罪执法计划备忘录（“《备忘录》”）[1]。该《备忘录》构建了特朗普政府白领犯罪的执法框架，鲜明地体现了“美国利益优先”的执政理念。
《备忘录》重点阐述了特朗普政府对企业刑事执法的优先领域，并公布对相关核心政策的修订内容，主要包括：
- 公布白领犯罪的执法优先领域
- 修订《企业举报人奖励试点计划》（Corporate Whistleblower Awards Pilot Program）
- 修订《企业执法与自愿自我披露政策》（Corporate Enforcement and Voluntary Disclosure Policy）
- 公布全新《遴选合规监督人备忘录》（Memorandum on Selection of Monitors）
特别的是，该《备忘录》明确将多个与中国相关的领域作为执法重点，值得中国企业关注。我们将在本篇总体介绍《备忘录》及主要政策修订内容，并在后续就与中国相关的执法领域进行重点分析。
一、十大执法重点领域
整体而言，DOJ重点关注对“美国利益构成重大威胁”的犯罪行为。《备忘录》明确将优先调查和起诉对保护美国公民、美国企业及最大影响美国利益的十大领域作为执法重点事项。其中，以下四类值得中国企业重点关注：
1. 贸易与关税欺诈（Trade and customs fraud）：包括通过伪造原产地、低报商品价值、伪装商品分类等手段实施的逃避关税行为。
这一执法事项在特朗普政府“关税风暴”和中美博弈的背景下尤为突出。今年2月，DOJ副总检察长曾在联邦律师协会中表示，特朗普政府将“积极”利用《虚假申报法案》（False Claims Act, FCA）作为在关税领域实现政府效率的工具。事实上，近年来FCA已经被频繁用于关税欺诈调查案件。既往案例中，有企业因将中国产商品转运至第三国（如越南、马来西亚等）进行简单加工或更换标签（“洗产地”），再以低税率或零税率出口美国被认定构成关税欺诈，或将部分进口货物价值拆分成单独的服务价值，以降低进口货物价值，遭受关税欺诈执法调查。现阶段，中美关税谈判结果尚未落定，特朗普政府决策的不可预测性也不排除关税政策反复的可能。如果中国企业为规避高额关税铤而走险，或者未能采用合规的商业模式，可能面临关税欺诈的执法风险。
2. 通过VIE实施的欺诈（Fraud perpetrated through VIEs）：如证券欺诈，包括发行欺诈、“拉高出货”（ramp and dumps）及其他市场操纵行为。
《备忘录》引述了今年2月特朗普签发的《“美国优先”投资政策》备忘录（the American First Investment Policy），认为中国在美上市企业采用的VIE结构存在重大的投资者欺诈风险，并可能被用于针对美国投资者的拉高出货（即操纵股价上涨吸引投资者入场，随后择机大量抛售致股价大跌）等市场操纵行为。
VIE结构固有的跨境分离、信息不透明、控制协议的执行风险及监管局限等问题，可能为欺诈提供空间。涉及VIE结构的欺诈案例已有前车之鉴，2020年一家采用VIE架构在海外上市的中国公司爆发财务造假丑闻，成为VIE架构下证券欺诈的典型案例。该公司因虚构销售收入、虚增成本及费用，最终向SEC支付1.8亿美元罚款达成和解。该案也是少有地穿透VIE结构，对核心中国境内运营实体的欺诈行为进行追责的案例。
尽管VIE结构并非导致欺诈的根本原因，但其客观上放大了监管难度，增加了系统性风险，容易成为执法关注重点。目前，绝大多数在美上市的中国企业（尤其是互联网、科技和教育等受限行业）多采用VIE架构，本次《备忘录》将VIE结构下的欺诈列为单独的执法领域，矛头直指中国企业，预示着未来该领域的执法活动很可能成为美国对华政策组合中的工具之一。
3. 复杂洗钱活动（Complex money laundering）：如参与毒品洗钱的组织。
DOJ在该等事项下点名所谓“中国洗钱集团”，表示此类组织协助犯罪者跨境转移非法资金，以逃避执法机关追查，或者用于实施其它犯罪。此前，DOJ多次指控相关组织利用空壳公司和房地产为涉嫌受贿的中国外逃官员洗钱，中美也曾联合采取执法行动打击地下钱庄。
4. 贿赂及相关洗钱活动（Bribery and associated money laundering）：针对损害美国国家利益、国家安全、企业竞争力并使外国腐败官员获利的贿赂及相关洗钱活动。
《备忘录》仍然将贿赂列为重点执法领域之一。针对广泛关注的《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act, FCPA）执法暂停问题，《备忘录》也援引了特朗普签署的行政命令《暂停执行FCPA以促进美国经济与国家安全》（Pausing Foreign Corrupt Practices Act Enforcement to Further American Economic and National Security），该重点执法事项与行政命令彰显的FCPA执法倾向一脉相承。值得关注的是，前不久DOJ遵照总统行政命令发布了最新FCPA调查与执法指南（Guidelines for Investigations and Enforcement of the Foreign Corrupt Practice Act），确保FCPA调查和执法行动服务于保护美国利益。在中美博弈的大背景下，明确对于美国企业的保护，将矛头对准非美国企业，未来反腐败作为美国对华工具箱的属性可能愈发凸显。我们将在后续文章中重点解析FCPA新指南对中国企业的影响，敬请关注。
除上述四类事项外，《备忘录》还列举了以下六类重点执法领域：
- 浪费、欺诈和滥用行为：包括损害美国公共财政的医疗欺诈、联邦项目及联邦采购欺诈等行为。
- 侵害美国投资者、个人及市场的欺诈行为：例如庞氏骗局、投资诈骗、老年欺诈、军人欺诈、危害消费者健康安全的欺诈行为。
- 威胁国家安全的行为：例如金融机构及其内部人员等守门人威胁美国金融体系，违反制裁规定或者促成贩毒集团、跨国犯罪组织、敌对民族国家和/或外国恐怖组织的交易。
- 企业向外国恐怖组织提供实质性支持：例如向被认定的卡特尔和跨国犯罪组织提供实质性支持。
- 违反《受控物质法案》和《联邦食品、药品和化妆品法案》的行为：例如非法制造和销售用于制造含芬太尼假药的化学品/设备，以及医疗专业人员和企业非法销售阿片类物质。
- 《数字资产副检察长备忘录》界定的三类犯罪：(1)数字资产领域侵害投资者和消费者的犯罪；(2)利用数字资产促成其他犯罪的行为；(3)故意助长重大犯罪活动的违法行为。涉及受害者、卡特尔、跨国犯罪组织、敌对国家或恐怖组织，或者协助毒品洗钱及逃避制裁的案件，应当列为最高优先级。
二、调整举报人奖励计划，新增六类举报领域
与以上重点执法领域呼应，DOJ更新了2024年8月《司法部企业举报人奖励试点计划》（“《举报人奖励计划》”），新增以下举报领域，以加强资源配置，配合相关执法：
- 企业涉及卡特尔和跨国犯罪组织的违规行为，包括洗钱、毒品犯罪、违反《管制物质法案》和其他违规行为
- 企业违反联邦移民法的行为
- 企业涉及向恐怖活动提供实质性支持的行为
- 企业违反制裁规定的行为
- 企业实施的贸易、关税和海关欺诈的行为
- 企业实施采购欺诈的行为
除举报领域扩充外，《举报人奖励计划》其它内容未作修订。依据该计划，若举报人提供所举报行为相关的原始、真实、完整信息，配合司法部调查，并参与后续可能的刑事或民事诉讼程序，举报人最多可能获得所没收净收益中前1亿美元的30%，以及所没收净收益中1亿至5亿美元部分的5%。
实践中，众多大型企业调查案件（包括针对中国企业的调查）的启动源于内部或外部举报人提供的线索。在涉及中国企业的FCPA、制裁或出口管制、证券欺诈等案件中，不乏企业前员工、商业伙伴或竞争对手基于掌握的内部信息向DOJ举报导致调查启动的情况。举报机制在跨境执法中的效力已被反复验证。在新的举报人奖励计划激励下，中国企业可能面临更多被员工或竞争对手举报而引发的DOJ执法调查。
三、修订《企业执法与自愿自我披露政策》，鼓励企业自我披露
《备忘录》同时发布了更新后的《企业执法与自愿自我披露政策》（CEP），进一步明确重点追究个人责任，以及在处理轻微违规行为时优先考虑民事和行政手段的原则。此外，CEP进一步加强了对于企业自愿自我披露违规行为的鼓励机制，提升了激励措施的幅度。
然而，中国企业应当充分认识到自愿自我披露机制背后可能带来的风险，对于自我披露应当持严格审慎的态度。一方面，当前环境下美国政府获取中国境内违法证据的难度较大，主动自我披露意味着企业主动暴露自身违规行为的证据，在大多数情况下可能不是必要且合理的，甚至可能造成额外伤害。另一方面，中国企业向DOJ进行自我披露同样存在中国法下的风险，可能涉及国家安全、数据安全等多重问题。因此，如中国企业在应对DOJ执法调查时考虑自我披露，务必充分征询中国律师意见，综合考虑自身利益和中国法要求，权衡利弊，避免因主动披露陷入两难处境。
四、公布全新《遴选合规监督人备忘录》，审慎使用合规监督员
DOJ此次还宣布了一项关于合规监督人的重大调整。考虑到合规监督人制度给企业造成的监察费用负担、干扰业务等问题，DOJ重新制定了遴选合规监督人的标准，限缩了合规监督人的适用场景。
合规监督人制度由来已久，对于该制度的褒贬不一。2017年中兴通讯（ZTE）因违反美国出口管制法与美国政府达成和解，和解条件之一即是在长达10年的合规监管期内，聘请由DOJ选任的独立合规监督人，监督企业合规建设，防范潜在不合规行为。合规监督人的介入的确提升了企业的合规水平和风险治理能力，但也给企业带来了不小的财务负担。据公开报道及公司财报披露，2017-2022年间，中兴支付给监督人及相关合规建设的费用总计超过数亿美元。而且监督人在临近监察期结束前，曾以延长期限为目的对中兴展开系列突击调查，给企业的正常经营活动带来极大影响。
本次合规监督人备忘录，对合规监督人的选任和监管进行了具体规定。该政策要求对合规监督人设定费用上限，对其整个监管计划期间和各阶段工作预算进行审批，并要求与合规监督人、企业三方每两年举行一次会议，确保合规监督人的成本必须与相关行为的严重程度、企业的利润以及企业当前的规模和风险状况成正比。此外，决定是否需要聘请合规监督人时将考虑以下因素：
- 行为的性质、严重性（主要关注对美国企业和公民的损害）、再次发生的风险
- 是否有独立的政府监督，包括是否受到美国或国外其他政府机构的监督
- 企业合规计划的有效性以及企业的合规文化
- 风险控制措施的成熟度，以及监督和更新合规计划的能力
目前，DOJ正在对所有现行合规监督人开展个案评估，逐一判定继续实施的必要性。
结语
《备忘录》的发布和修订后的各项政策明晰了未来DOJ打击白领犯罪的第一优先是非美国实体和个人。身处中美博弈旋涡中的中国企业毫无疑问会成为重点执法目标。我们建议中国企业保持警惕，密切关注执法动态，在专业律师的指导下及时调整业务布局和商业战略，加强抵御美国潜在执法风险的能力。
- Focus, Fairness, and Efficiency in the Fight Against White-Collar Crime, 见https://www.justice.gov/criminal/media/1400046/dl?inline. ↑