2023年9月1日，全国人大常委会审议通过了修订后的《中华人民共和国行政复议法》（“新《行政复议法》”），并将于2024年1月1日起实施。这是行政复议法实施24年以来的首次大修，此次修订紧紧围绕“强化行政复议吸纳行政争议的能力，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”这一主线，在行政复议原则与要求、行政复议管辖体制、受案范围、审理程序、复议决定及其监督体系等方面作出了重大修订，必将对行政复议工作产生重大且深远的影响。本文从实务角度出发，结合我们办理行政案件的经验，对本次行政复议法修订值得关注的要点进行评析和探讨。
一、实施相对集中的行政复议管辖体制
相较于《中华人民共和国行政复议法(2017修正)》（“旧《行政复议法》”），新《行政复议法》对行政复议管辖体制作了重大调整，取消了地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使；同时对海关、金融、外汇管理等实行垂直管理的行政机关和税务、国家安全机关等特殊情形，保留行政复议职责。至此，我国从法律层面正式确立了相对集中的行政复议管辖体制。简言之，在旧《行政复议法》下，除垂直领导等特殊情形外，当事人对县级以上地方人民政府工作部门作出的行政行为不服的，可以选择向本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；而新《行政复议法》实施后，只能向本级人民政府申请行政复议。
事实上，早在2010年，国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》即明确提出要“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中提出要“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。此后，2020年中央全面依法治国委员会审议通过的《行政复议体制改革方案》明确提出“县级以上一级地方人民政府只保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责”。新《行政复议法》在法律层面正式确立了相对集中的行政复议管辖体制。
有观点认为，取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，使行政相对人无法向专业性更强的上一级部门提出复议申请，限制了行政相对人的救济渠道。我们认为，从长远来看，建立更加集中的复议体制利大于弊。将行政复议案件集中到县级以上地方人民政府，使复议机构如同法院的行政审判庭一样专门从事各类行政复议案件的审理，有利于丰富相关人员的行政复议办案经验，培养一批专业素质过硬的行政复议审理人才，形成化解行政争议的合力，使行政复议真正成为化解行政争议的主渠道。另一方面，集中配置复议资源，也避免了多个机关之间相互推诿扯皮，导致案件无人受理的情况，还能减少多个机关之间“同案不同判”的问题，提高行政复议的效率和公正性。
二、确立行政复议调解制度
旧《行政复议法》中没有针对调解的相关规定，《中华人民共和国行政复议法实施条例（2007）》（“《行政复议法实施条例》”）规定行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解，但仅限于以下两种情形：（1）行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为；（2）行政赔偿或者行政补偿纠纷。
实践中，行政复议案件当事人特别是申请人有调解意愿的很常见，但复议机关真正以调解方式结案的并不多见。一些案件中，行政复议机关可能也会实质性开展调解，例如向行政机关提示行政行为中存在的问题，与申请人和被申请人协商解决方案等，但复议机关往往不情愿制作调解书，而通常通过动员申请人与被申请人达成和解并撤回行政复议申请的方式结案。究其原因，一是行政复议案件适用调解的范围受到严格限制，二是调解并非常规的结案方式，复议机关对此存有疑虑。事实上，相比申请人与被申请人自行和解，调解更有助于保护申请人的合法权益。根据新《行政复议法》，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行调解书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。
新《行政复议法》将行政复议案件可以调解上升为一项基本原则，确立了调解系解决行政争议的重要方式，并且突破了对于调解适用情形的限制，这能够充分发挥行政复议机关的专业能力以行使调解职能，更大范围地适用调解制度，更大程度上提高解决行政争议的效率，降低化解行政纠纷的时间成本、救济成本和经济成本。这也将成为行政复议区别于行政诉讼的重要制度优势之一。
三、扩大行政复议受案范围
新《行政复议法》扩大了行政复议的受案范围，明确对行政赔偿、工伤认定、行政协议、政府信息公开等行为不服的，可以申请行政复议。此外，新《行政复议法》还规定了规范性文件附带审查制度，公民、法人或者其他组织对国务院部门、县级以上地方各级人民政府及工作部门，乡镇人民政府及法律法规规章授权的组织的规范性文件，都可以在申请行政复议时提出对该规范性文件的附带审查申请。
虽然旧《行政复议法》也设置了行政复议范围的兜底条款，但对于个别未明确列举的行政行为能否落入此项兜底条款仍然存在一定争议。例如，对于行政协议相关争议，《国务院法制办公室对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）指出，“政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十四条则规定，公民、法人或者其他组织收到行政机关要求其履行协议的书面决定后可以申请行政复议。[1]本次新《行政复议法》将行政协议等相关争议明确纳入行政复议范围，减少了行政复议中对于复议范围的争议问题。将更多的争议类型纳入复议范围，也有利于让更多的当事人选择行政复议作为争议解决方式，发挥行政复议的主渠道作用。
值得注意的是，在行政复议法修订过程中，曾有代表提出应进一步扩大行政复议的受案范围，将部分对行政相对人合法权益产生影响的“内部行政行为”和“准行政行为”纳入行政复议的范围，例如公务员招录、高等院校录取等涉及公民基本权利的行为，以及道路交通责任事故认定等对当事人权利产生实际影响的行为。最终颁布的新《行政复议法》未采纳上述意见，总体看，目前行政复议的受案范围基本与行政诉讼保持一致。
四、增加行政复议前置的情形
行政复议前置，是指发生行政争议时，当事人只能先申请行政复议，只有对行政复议决定不服的才可以提起行政诉讼。旧《行政复议法》仅规定了自然资源确权类案件实行行政复议前置，同时规定法律、法规也可以规定其他复议前置的情形。新《行政复议法》在自然资源确权类案件的基础上，增加规定了对当场作出的行政处罚决定、未履行法定职责、不予公开政府信息等行为不服的，应当先申请行政复议，同时将行政复议前置其他情形的设定权限明确为法律和行政法规，取消了地方性法规规定复议前置情形的权限，并规定了行政机关告知行政复议前置的义务。
实践中，当场作出的行政处罚决定（如交通违章罚款）、履行法定职责、政府信息公开案件争议事实相对单一，但高频发生，将上述案件规定为行政复议前置有利于发挥行政复议在行政争议入口端的“过滤器”作用，让行政复议能够“大批量、成规模”地接纳行政争议，充分发挥行政复议高效、便捷的制度优势，切实使行政复议成为化解行政争议的主渠道，减轻法院审判的负担。行政复议前置还有利于发挥行政系统内部的监督效能，实现行政复议“行政监督”的目的，让行政复议机关了解本地区的问题和情况，及时进行督导和纠正。
五、强化复议便民，保障申请人合法权益
新《行政复议法》增加规定了多项便民措施，方便当事人参加行政复议程序，充分保障当事人在行政复议中的各项权利：
一是扩大了行政复议申请的提交渠道，明确行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。
二是规定了行政复议法律援助制度，符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。
三是增设申请材料补正制度，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，无法判断行政复议申请是否符合受理条件的，行政复议机关应当自收到申请之日起五日内书面通知申请人补正，并且规定补正通知应当一次性载明需要补正的事项。
四是允许申请人复制案卷材料，新《行政复议法》明确规定行政复议申请人可以复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，具有非常积极的意义。实践中，有些行政复议机关只允许申请人摘抄有关证据材料，而不允许复制。在证据材料数量庞大的情况下，申请人短时间内摘抄证据材料面临较大的现实困难，无法基于对证据材料的全面研究来发表相关意见，造成申请人权益无法得到有效保障。允许申请人复制证据材料则使得申请人在行政复议程序中能够更便捷更全面掌握有关事实，提出有效主张以维护自身合法权益，发挥行政复议制度便民为民的制度优势。
六、完善行政复议决定体系
行政复议决定体系的科学性、有效性，直接关系到当事人选择行政复议解决行政争议的意愿。新《行政复议法》在总结实践经验的基础上，进一步优化了行政复议决定体系，体现在：
一是在旧《行政复议法》《行政复议法实施条例》规定的维持决定、责令履行决定、撤销决定、确认违法决定、责令重作决定、变更决定、驳回申请决定基础上，增加了确认无效、责令履行行政协议等决定类型。
二是将变更决定放在突出位置，强化变更决定的运用。实践中，复议机关出于规避风险的考虑往往不愿意适用变更决定。根据司法部发布的《2022年全国行政复议行政应诉案件统计数据》，2022年全年行政复议案件审理结果维持和驳回的比例合计高达60.05%，变更的比例仅占0.52%。新《行政复议法》将变更决定调整为第一项决定类型，明确、细化了变更决定的适用情形，充分体现出立法机关希望行政复议实质性解决行政争议，避免程序空转问题的意愿。行政复议本质上系上级行政机关对下级行政机关行政行为的监督，其可以适用变更决定的情形远大于行政诉讼制度，这也是行政复议区别于行政诉讼的另一个重要制度优势。
七、强化申请人对行政复议程序的参与，保障复议审理公正性
旧《行政复议法》未规定行政复议中的听证制度，《行政复议法实施条例》虽然提及听证制度，但仅规定对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，“可以”采取听证的方式审理。实践中，复议机关普遍不愿意主动适用听证程序，即使在当事人提出申请的情况下，也往往以行政复议原则上书面审理为由予以拒绝。新《行政复议法》则明确规定审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构“应当”组织听证，这对于保护当事人合法权益具有积极意义。可以预见，新《行政复议法》实施后，听证程序在行政复议中的适用频率有望显著提高。
此外，新《行政复议法》还规定，适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当听取当事人的意见，具体方式包括当面或者通过互联网、电话等。只有因当事人原因不能听取意见的，才可以书面审理。此前，行政复议通常采用书面审理的形式，文来文往的审理方式常常让当事人感觉到程序不透明，加上行政复议中大比率的维持、驳回决定，当事人对于行政复议决定不能真正心服口服，距离“努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义”的要求还有一定的距离。和法院强调直接言辞原则的价值取向相同，听取当事人口头发表意见，能够让当事人有明显参与感，可以将自己的诉求很清晰的传达给复议案件的审理人员，从而保障程序公正，促进实体公正，紧紧围绕“便民为民”制度要求，切实保障当事人的合法权益。
八、增加简易程序及其适用情形，提升复议程序便捷度
新《行政复议法》新增了简易程序及其适用情形，政府信息公开案件等事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件将适用简易程序审理。简易程序制度在实现法律公正性的同时具有简便、快速、高效的优点，对于行政相对人而言，适用简易程序能够使问题得到更快解决，尽快使相对人得到救济，避免相对人在简单问题的维权上耗费大量时间精力；对于行政复议机关而言，适用简易程序对于促进行政案件繁简分流，节约审理资源，提高审理效益等方面有着积极作用。
结语
行政复议是化解行政争议的重要法律制度，相较于行政诉讼，行政复议仍是在政府系统内部的上下级监督层面化解行政争议，且程序周期较短，在实践中更受行政相对人的青睐。此次《行政复议法》修订在总结改革经验的基础上，着力提升行政复议的公正性和公信力，对行政复议实施过程中的突出问题均作出了针对性回应。可以预见，随着新《行政复议法》的实施，行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用将进一步得到体现，而行政复议也将成为广大企业维护自身合法权益的重要救济手段。
- 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）
第二十四条 公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。 ↑