据美国财政部官网2024年6月12日消息，在美国总统拜登和G7领导人在意大利举行会晤之际，美国财政部发布了全面的俄罗斯制裁新措施，旨在加大对俄罗斯的施压。本轮制裁主要的内容包括强化外国金融机构（指美国以外的金融机构）的二级制裁风险、限制俄罗斯军事工业获取美国软件和信息技术服务、将俄罗斯境内及境外的三百多个实体/个人列入制裁。
其中，需要金融机构格外注意的是，美国本轮制裁针对外国金融机构的二级制裁震慑。背景原因方面，美国财政部长珍妮特·耶伦的解释是，俄罗斯的战争经济基本与国际金融体系隔绝，而本轮制裁则是在增加各国金融机构与俄罗斯战争经济相关往来的风险，从而消除俄罗斯通过第三方规避制裁的途径。
此外，美国本轮制裁还将部分俄罗斯银行在中国的分支机构以及部分与俄罗斯开展业务的中国实体/公民纳入制裁，金融机构与名单内主体的相应交易可能会带来潜在的二级制裁风险。
一、美国本轮制裁的背景和基本框架
早在2023年12月22日，拜登就授权美国财政部对援助俄罗斯军事工业基础的外国金融机构实施制裁。而日前，美国财政部正在扩大对“俄罗斯军事工业基础”的定义，在制裁范围上包括根据第14024行政令被制裁的所有主体。这也意味着，外国金融机构与第14024行政令的制裁主体“进行或协助重大交易或提供任何服务”，将会面临美国财政部的二级制裁风险。
在美国财政部官网的信息中，还提供了外国金融机构缓释制裁风险的措施和指南，相关文件包括《OFAC关于对援助俄罗斯军事工业基础制裁的外国金融机构更新指引》（Updated Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base，以下简称“《指引》”）以及OFAC常见问题解答1146至1157。对于本轮被直接列入制裁名单的个人和实体，除从国家反制裁层面寻求救济以外，也可以按照美国财政部规定的流程请求移除名单。
通过美国财政部的这些措施安排可以初步判断，美国仍会不断强化对全球金融机构与俄罗斯进行往来的制裁约束，逐步切断俄罗斯通过第三国金融机构接触国际金融体系的机会。
二、本轮制裁新增的制裁对象
（一）俄罗斯金融机构的海外营业点
美国财政部本轮制裁增加了五家俄罗斯金融机构的海外（包括中国）分支机构，包括：
- 制裁增加俄罗斯工业发展银行 （Promsvyazbank）在中国北京、吉尔吉斯斯坦比什凯克和印度新德里的营业点；
- 制裁增加俄罗斯对外经济合作银行（Vnesheconombank）在中国北京和印度孟买的营业点；
- 制裁增加俄罗斯联邦储蓄银行（Sberbank）在中国北京、印度新德里和孟买的营业点；
- 制裁增加俄罗斯外贸银行（VTB）在印度新德里、中国北京和上海的营业点；
- 制裁增加俄罗斯外贸银行资本控股公司（VTB Capital Holdings Closed Joint Stock Company）在中国香港的营业点。
美国财政部将俄罗斯银行在境外的分支机构列入制裁的主要考虑可能是，避免俄罗斯通过境外的网点达成交易从而规避对俄罗斯本土的制裁。
（二）俄罗斯的金融基础设施
美国财政部的本轮制裁还加入了俄罗斯的主要金融基础设施，包括：莫斯科交易所（Moscow Exchange，“MOEX”）、国家清算中心（National Clearing Center，“NCC”）、非银行信贷机构股份公司国家结算存托处（Non-Bank Credit Institution Joint Stock Company National Settlement Depository，“NSD”）、天然气工业保险公司（Gas Industry Insurance Company，“Sogaz”）和俄罗斯国家再保险公司（Russian National Reinsurance Company，“RNRC”）。
美国财政部将以上俄罗斯金融基础设施列入制裁旨在切断俄罗斯主要金融基础设施与外界金融机构联系的机会，减弱其服务俄罗斯本土经济部门的能力。
（三）俄罗斯以外的实体或个人
除了俄罗斯金融机构和金融基础设施以外，美国财政部还依据第14024行政令，将俄罗斯以外的数百个实体/个人列入制裁，甚至包括了不少中国实体或公民，理由主要是这些实体/个人与俄罗斯的军事工业基础存在业务往来。
需要注意的是，基于美国财政部本次构建的针对外国金融机构的二级制裁框架，如果外国金融机构与上述主体“进行或协助重大交易或提供任何服务”，将会面临二级制裁的风险，未来可能会同样被限制进入国际金融体系，尤其是美元的结算体系。
与以往的制裁对象和制裁方式比较，本次的制裁对象主要限制的是其从金融机构获取金融服务的能力。
根据美国财政部本轮的制裁框架，这些由美国财政部根据第14024行政令进行制裁的实体或个人，其与金融机构的往来可能会受到极大的合规关注或限制。
三、美国财政部向金融机构提出的风险缓释建议
结合本轮制裁，美国财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，“OFAC”）另行发布了《指引》，提出外国金融机构减轻制裁风险应采取措施作为对基本客户尽职调查（Client Due Diligence，通常简称“CDD”）程序和其他反洗钱（Anti-Money Laundering，通常简称“AML”）要求的补充。据此，金融机构可以将制裁缓释措施落实到反洗钱义务中，作为金融机构日常履行反洗钱义务的补充。OFAC在《指引》中说明，对于金融机构具体的缓释措施，很难直接规定一种“一刀切”的方法，而应当由这些外国金融机构采取相应方法识别和减轻面临的制裁风险。不过，OFAC在《指引》中特别提到了“中小金融机构”与俄罗斯进行贸易往来产生的“高风险”，直接规定了相应的风险缓释措施的操作指引和示范。这也是OFAC首次针对性地向外国金融机构明确建议采取的风险缓释措施。有观点认为，OFAC此举主要针对的是一些与俄罗斯存在紧密往来的非俄罗斯中小银行。对于这类“中小金融机构”，OFAC提供的指引和示范包括：
- 筛查交易、客户、交易对手方和其他相关主体是否涉及相关制裁名单，以防止向被制裁实体或个人提供任何服务；
- 评估客户的风险状况：
OFAC举例说明了高风险客户和低风险客户的情形：
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- 高风险客户举例：某微电子出口商于2022年3月在高风险国家/地区设立，曾多次收到来自离岸金融中心涉嫌是壳公司的电汇。
- 低风险客户举例：某G7国家内的基础家居用品公司，已经有20多年的业务往来，从未被标记可疑活动，从未向俄罗斯出口货物或收取来自俄罗斯的资金。
- 根据风险情况向客户提出本机构的合规期望，包括明确告知客户不得使用本机构的账户开展与俄罗斯军事工业相关的业务。
- 根据风险情况开展问卷调查，了解客户的交易对手方。
- 通过公开信息和历史交易信息，对涉嫌规避制裁或出口管制的活动主动开展调查。主动调查通常由银行内部的反金融犯罪部门/职能开展，因为该职能承担了实时制裁筛查以外的交易后监督角色。
- 在合适的情况下，要求客户提供业务不涉及俄罗斯军事工业的证明。
- 针对高风险活动或者客户对信息请求不作回应的情况，采取限制账户、限制业务类型、拒绝交易、将客户或交易对手列入观察名单等措施。
- 将俄罗斯军事工业相关风险纳入制裁风险评估和客户风险评级标准。
- 针对特殊项目加强交易的金融控制。
四、制裁对象的救济措施
对于本次被美国财政部列入清单的中国实体和公民，以及可能会遭受二级制裁威胁的国内金融机构，可以通过相关的国家反制裁法规寻求救济，以减少美国本次制裁对自身造成的不利影响。
此外，相关主体也可以考虑向OFAC申请移除清单。美国财政部在报告中称，OFAC关于制裁的权力不仅包括OFAC将特定主体（即制裁对象）添加到制裁清单的权力，还包括依法将制裁对象从名单中移除的权力。其中的原则是，制裁的最终目的不是惩罚，而是带来行为的积极变化。因此，对于本轮被纳入制裁清单的主体，也可以依照OFAC常见问题解答897适用《美国联邦法典》（C.F.R.）第501.807节申请移除。根据美国财政部的说明，对于申请移除，可以说明或证明的情况包括但不限于：
- 列入名单的依据不足；
- 导致列入名单的情况不再适用。
结语
自俄乌冲突以来，美国已经对俄罗斯实施了多轮经济制裁，但这一次的制裁被称作真正的全面经济制裁。本轮制裁以金融制裁为核心，通过二级制裁全面限制俄罗斯绕道他国金融机构进入国际金融体系的机会；这同时也意味着美国财政部的本轮制裁大大提高了金融机构在制裁方面的经营和合规风险。