2024年1月26日，新版《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（“新《申报标准规定》”）正式公布生效。这是自2008年8月1日《反垄断法》生效以来，中国首次针对经营者集中申报的营业额标准进行了修改，并重申了国务院反垄断执法机构对未达申报标准但可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中的主动调查权。此外，新《申报标准规定》删除了曾规定于2022年7月公布的《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》（“《申报标准规定》征求意见稿”）中针对“猎杀式收购（killer acquisitions）”的新申报标准。本次对于经营者集中申报标准的修订，将有助于进一步优化反垄断执法资源，是我国积极完善竞争政策，构建更透明、高效的竞争监管框架的又一举措。
1. 显著提高经营者集中申报的营业额标准
现行的经营者集中申报营业额标准于2008年开始适用，十多年来一直未曾改变。新《申报标准规定》大幅提高了参与集中经营者的营业额标准，尤其是参与集中经营者在中国境内的营业额标准。新营业额标准如下表所示：[1]
申报营业额标准的显著提高预计将会导致申报案件数量的减少，从而有效提高执法机关的效率。随着新申报标准的实施，以及自2022年8月1日起委托部分省级执法机关审查部分简易案件，这一系列举措的影响预计将会直观地反映在审查时间上。目前，我国经营者集中简易案件的平均审查时限为20天，普通程序案件的平均审查周期则达到190天以上。新申报标准时候后，预计经营者集中审查的效率将显著提升，审查时限将缩短。
2. 正式版《申报标准规定》未包含曾针对“猎杀式收购”引入的新申报标准
《申报标准规定》征求意见稿曾针对“猎杀式收购”[2]引入新的申报标准，旨在扼制超大型企业基于消除新兴竞争的目的收购初创企业的行为。在这一新申报标准下，满足以下标准的交易也将需要向反垄断执法机构进行经营者集中申报：
根据这一旨在规制“猎杀式收购”的申报标准，针对超大型企业收购市值（或估值）较高的目标公司（如独角兽公司），即使该目标公司的营业额未达营业额标准，该项交易仍可能需要进行经营者集中申报。然而，《申报标准规定》征求意见稿并未对所谓“市值”或“估值”的计算方式提供指引。正式版《申报标准规定》删除这一规定可能也正是因为以企业“市值”或“估值”作为申报标准存在较大争议。事实上，市场波动性以及动态化、可能涉及的多种股票类别或复杂的资本结构、以及对无形资产估值的复杂性，都将导致准确计算企业的“市值”或“估值”具有挑战性。因此，依靠市值（或估值）来判断交易是否达到经营者集中的申报标准将存在很大的不确定性。
3. 重申国务院反垄断执法机构对于未达申报标准但可能具有排除、限制竞争效果的 经营者集中的主动调查权
2022年8月1日生效的《反垄断法（2022年修正案）》已经在立法层面明确了反垄断执法机构对于“未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的”交易具有调查权。新《申报标准规定》对这一权力进行了重申[3]。
在程序和实操层面，2023年4月15日生效的《经营者集中审查规定》（“《审查规定》”）对反垄断执法机构的主动调查权进行了详细的规定。根据《审查规定》，如果反垄断执法机构要求未达申报标准的经营者集中交易进行申报的，则对于尚未实施的集中，经营者未申报或者申报后获得批准前不得实施集中；对于已经实施的集中，经营者应当自收到书面通知之日起120日内申报，并采取暂停实施集中等必要措施减少集中对竞争的不利影响。[4]
尽管目前反垄断执法机构尚未公开任何一例依据主动调查权对未达申报标准的经营者集中作出的经营者集中审查决定，但现有信息仍表明，反垄断执法机构实际上有积极行使这一主动调查权。反垄断执法机构曾主动对未达申报标准但可能产生排除、限制竞争效果的湖南尔康制药股份有限公司收购河南九势制药股份有限公司案进行介入，与当事方多次进行商谈和沟通，提醒其不得违反《反垄断法》规定实施集中。当事方最终选择放弃交易。[5]
4. 合规提示
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- 新《申报标准规定》的追溯力目前仍不明确。例如：新的申报标准是否适用于在新《申报标准规定》生效前签署交易协议但未完成交割的交易，还是仅适用于在新规生效之后才签署交易协议的交易？这涉及到，如果一项交易参与集中经营者的营业额达到旧申报标准但未达到新申报标准，并在新《申报标准规定》生效前签署协议，如果该交易在新《申报标准规定》生效后交割并且未进行经营者集中申报，是否会产生“抢跑”风险？类似地，如果一项交易达到旧的申报标准且在新《申报标准规定》生效前已提交申报，而新《申报标准规定》在该交易被立案前或者被批准前生效，该交易如果未达到新的申报标准是否需要撤回？根据《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第三十条，行政许可申请受理后行政决定作出前，如果因法律、法规、规章修改，申请事项不再需要取得行政许可的，市场监督管理部门应当终止实施行政许可。按照此条规定，该等未满足新的申报标准的交易可能需要撤回申报。由于反垄断执法机构对相关规定的解释和适用具有较大的自由裁量权，在反垄断执法机构未出台明确解释前，建议企业针对具体交易情况向反垄断执法机构商谈，以避免造成“抢跑”风险。
- 随着新《申报标准规定》的公布生效，预计经营者集中申报案件数量将会降低，对于达到申报标准的案件可能会有更深入的审查。因此，建议交易方在申报前做好充分的申报准备工作以应对反垄断执法机构更深入的审查，包括准备更加详细扎实的相关市场界定，更加真实可靠的市场份额数据，以及严格符合法律要求的申报文件等。
- 虽然针对“猎杀式收购”的新申报标准最终在正式版《申报标准规定》中被删除，但反垄断执法机构仍然可以基于对未达申报标准经营者集中的主动调查权对可能涉及“猎杀式收购”的交易进行介入，要求交易方进行申报。
- 反垄断审查在中国半导体和关键技术制造产业的发展中一直发挥着重要的作用。在全球地缘政治紧张局势加剧的背景下，保障国内市场的半导体和芯片供应成为了中国反垄断审查的重难点。近年来，中国反垄断执法机构对芯片和半导体及科技行业的交易仍然延续了严格审查的趋势。因此，对于涉及半导体、高科技等敏感行业的交易，即使未达到新申报标准，建议交易方在交易前应进行全面的、实质性的分析，以评估该交易是否可能产生竞争问题，是否可能导致反垄断执法机构的主动调查，以及上述因素对交易时间表的影响。如果交易方对交易是否可能产生竞争问题并不确定，则可以考虑进行自愿申报或与反垄断执法机构进行事先商谈，以免出现被反垄断执法机构要求申报的情况进而导致交易出现不确定性。因此，为了避免反垄断执法机构行使主动调查权而导致交易时间表延误，积极进行周密计划至关重要。