2023年2月24日，俄乌冲突一周年之际，美国发布了新一轮对俄罗斯的出口管制和制裁限制。部分被认定可用于无人机的EAR 99物项将因适用特殊直接产品规则而在出口至俄罗斯时被施加出口管制许可证要求；更多中国主体也因涉俄原因被列入实体清单并标注脚注3。出口管制之外，美国政府本次也将众多俄罗斯个人与实体以及其认为向该等实体规避美国制裁限制的行为提供了支持的第三国个人与实体列入制裁“黑名单”，并针对俄罗斯金属和采矿行业发起了升级制裁。与此同时，美方还表示其将继续对俄罗斯采取行动，直至其停止对乌克兰的“特别军事行动”，可以预见未来一段时间美方仍将在俄罗斯制裁项目下不断出台新的规定并发起执法。
新的规则变化将导致存在涉俄业务的中国企业面临更高的境外监管风险。有鉴于此，我们将通过本篇文章对美方本轮新规进行介绍，展望未来涉俄出口管制与制裁的变化与关注重点，希望能够对广大中国企业有所帮助。
新规速览
美方本轮出台的限制的主要内容如下。
1. 出口管制规则变化
（1）扩大受控产品范围，更新针对俄罗斯的直接产品规则
根据美国商务部工业与安全局（“BIS”）发布的公告，进一步升级出口管制限制的主要原因系俄罗斯持续自伊朗获取无人机并用于针对乌克兰的军事行动。而为限制这一行为，BIS在本次规则中有针对性地将无人机相关物项加入受控产品范围，并相应更新直接产品规则以最大程度地确保该等物项难以被顺利地提供给俄罗斯。
《出口管理条例》（“EAR”）第746节补编7是在本次规则变化后新加入EAR的内容。补编7中以“海关编码+商品描述”的方式共列举了12项与无人机相关的特定物项（具体物项请见下表）。
与通过ECCN划定管控物项范围的传统方法不同，在本次更新的规则中，BIS强调通过海关编码来识别并确认管控物项。这一方法无疑有其独特的优势：一方面，在判断物项是否受管控时，如其海关编码已被列入补编7，则可以直接确认物项受管控，在出口至俄罗斯时需申请许可证，从而免去了在传统方法下开展ECCN分类时的难度和不确定性；另一方面，作为基于国际通用的HS编码基础上形成的HTS编码，其前六位编码与全球通用的6位HS编码完全一致，便于美国协调其盟友同步落实对俄罗斯等国的出口管制措施。
需提示的是，在本次规则修改前，虽然美国针对俄罗斯的出口管制限制在过去的一年中不断趋严，但对于面向俄罗斯一般主体（即未被列入出口管制黑名单的主体）的出口活动中，如拟出口的受EAR管控物项系EAR 99物项，则仍有机会无需获取出口许可证。但根据修改后的规则，对于根据海关编码已被列入补编7的物项，即使属于EAR 99物项，仍在出口至俄罗斯时被施加了明确的许可证要求。
在此基础上，BIS再次调整了直接产品规则，进一步突破了原先“如非美国原产物项系EAR 99物项，则可不适用俄罗斯直接产品规则”的界限。具体来说，原先的EAR99物项例外主要针对化学品、生物制品、芬太尼及其前体以及相关设备；而在本次规则修改后，即使某非美国原产物项系EAR 99物项，但如该物项属于EAR第746节补编7中所列物项，则只要在生产研发该物项的过程中使用了特定涉美软件/技术，或生产研发所用的设备/工厂主要部分系特定涉美软件/技术的直接产品，则该物项将有较高概率因适用直接产品规则而受到EAR的管控，并在出口至俄罗斯（包括白俄罗斯）时被施加许可证要求。
（2）将更多的中国实体列入实体清单并标注脚注3，适用更严格的直接产品规则
根据BIS发布的公告，本次共有86家主体被新增列入实体清单，其中包括79家俄罗斯主体，5家中国主体及其位于法国、卢森堡和荷兰的关联主体，以及2家加拿大主体，理由是这些主体支持了俄罗斯的国防工业以及战争的努力。其中，有76家主体同时被标注了“脚注3”，即被认定属于“俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户”，进而受到更严格的出口管制限制。
此次被列的5家中国主体均被标注了“脚注3”，理由是其“对俄罗斯的军事和/或国防工业基础做出了突出贡献”，其详细名单见下：
实体清单“脚注3”是BIS针对“俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户”而新设的一类管控主体，自2022年2月24日创设以来，已列入了368家实体（包含同一家实体位于不同国家/地区的分支机构）。根据针对实体清单脚注3主体的直接产品规则，任何在研发、生产过程中使用了受EAR管控且具有ECCN（即非EAR99）的软件或技术而产出的直接产品，均不得在未获得BIS许可的前提下提供给脚注3主体，这意味着该等主体获取涉美物项、特别是高科技制造类物项将受到很大限制。
本次实体清单新增并不是BIS第一次以支持俄罗斯国防工业和军事行动为理由将中国主体列入实体清单。事实上，自2022年下半年以来，BIS已越来越提高了对包括中国、伊朗等国家在内的主体对俄罗斯军事行动的支持和协助俄罗斯规避出口管制行为的关注：
- 2022年6月底，BIS首次以向俄罗斯提供物项以支持俄罗斯军事/国防工业为由，将5家中国实体列入实体清单；
- 2022年9月，BIS发布联邦公报，将前述5家实体列为“实体清单脚注3”实体，即将其视为“俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户”进行限制。根据BIS当日发布的公告，对“俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户”的识别将不仅限于位于俄罗斯/白俄罗斯境内的主体，这意味着为俄罗斯/白俄罗斯提供物项以支持其军事发展的中国实体均有可能被列为“实体清单脚注3”实体，进而受到更为严格的出口管制限制；
- 2022年12月，BIS再次以同样的理由将中国电科13所及其一家子公司列为了“实体清单脚注3”实体；
- 2023年3月，在最近的一次实体清单新增中，BIS再次以为俄罗斯军事/国防工业做出重要贡献为由，将一家中国台湾的企业列为“实体清单脚注3”实体。
美国商务部主管BIS的副部长Alan Estevez在评价此次行动时指出，“BIS将持续与其盟友一起，面对俄罗斯、白俄罗斯、伊朗，以及私营公司或全球范围内任何试图支持他们的人施加强有力而协调一致的行动”。可见，我国主体在开展涉俄交易时将可能受到更高的关注，一旦相关交易涉及对俄罗斯国防/军事的支持，则我国主体可能面临潜在执法风险。
2. 经济制裁规则变化
（1）升级针对俄罗斯金属和采矿行业的制裁
最新的制裁下，美国财政部海外资产管理办公室（“OFAC”）宣布根据第14024号行政命令针对俄罗斯联邦经济的金属和采矿行业进行制裁。根据更新后的制裁决定，任何被认为在俄罗斯金属和采矿行业经营的人员（包括非美国人，具有二级制裁效力）皆有可能面临潜在美国制裁。考虑到OFAC在界定诸如“经营”等术语的过程中具有较大的自由裁量权，广大中国企业应谨慎关注自身涉及被制裁的俄罗斯行业的业务的潜在制裁风险。
（2）强化黑名单制裁
行业制裁之外，美方进一步强化了其黑名单制裁。在最新一轮的制裁下，OFAC总计对22名个人和83个实体实施制裁。其本轮黑名单制裁呈现出如下特点：
- 对俄罗斯军事发展能力的重点限制：本次制裁对象中的部分主体被认为支持了俄罗斯对乌克兰的“特别军事行动”，例如生产或进口俄罗斯国防实体使用的专业高技术设备的公司，以及制造俄罗斯武器系统中使用的先进材料的公司；
- 对协助俄罗斯规避制裁的第三国实体的重点限制：本轮制裁下，美方进一步加大了对其认为帮助俄罗斯规避美国制裁和出口管制限制的第三国主体的制裁，其将超过30名与俄罗斯逃避制裁努力有关的第三国个人和公司列进了制裁名单；以及
- 对俄罗斯金融行业的重点限制：虽然占俄罗斯银行业总资产80%以上的俄罗斯银行已经受到美国和国际社会的制裁，但OFAC仍对十几家俄罗斯金融机构启动制裁；原因是OFAC发现在俄罗斯寻求进入国际金融体系的新途径时，被制裁的对象会转向小型银行以及财富管理公司，以试图逃避制裁。
本轮制裁在某种程度上可以说是美方过去一年围绕俄罗斯发起的制裁的缩影。具体来说：
- 对俄罗斯重点行业的持续限制：行业制裁是俄罗斯制裁下的鲜明特色之一，俄罗斯目前面临美方制裁的行业甚至超过一些全面制裁国家。数量之外，美方针对俄罗斯行业制裁的措施也呈现出多样化的特点，既有物项出口限制，融资、投资限制，也有诸如SDN名单和SSI名单等黑名单限制。美方通过不同的制裁方式、构建起一张全面的制裁网络；在俄乌冲突的大背景下，美方陆续升级、启动了对俄罗斯量子计算、会计、信托和公司组建服务、管理咨询、金融服务以及航空航天、电子和航海等行业的制裁；
- 对第三国协助俄罗斯规避美国制裁的重点关注：自2022年2月以来，美方已制裁200多个与俄罗斯逃避制裁有关的对象，相关人员横跨欧洲、非洲和亚洲。此外，超过60名俄罗斯精英的家庭成员也被美国制裁；原因是美方认为通过家庭成员转移或隐藏资金是制裁对象试图逃避制裁的常见措施。不论是出口管制层面将为俄罗斯主体提供支持的伊朗和中国企业列入实体清单且增加脚注3标记还是制裁角度针对众多协助俄罗斯规避制裁的实体启动SDN制裁，在不断深化俄罗斯制裁的过程中，协助规避制裁的行为在当前成为了美方重点关注的对象，该等趋势需要引起广大中国企业的注意；
- 对俄罗斯军事能力发展的限制是美国制裁的主要目标：过往一年中，OFAC在SDN名单上增加了600多个与俄罗斯军事工业综合体有关的对象，其中就包括俄罗斯主要的军事制造公司及相关第三国供应商。不论是出口管制领域对高科技技术的出口限制、或是制裁领域对诸如电子、量子计算以及航空航天等行业以及俄罗斯军事工业综合体相关主体的制裁，限制俄罗斯军事能力发展可以说是美方启动出口管制与制裁限制的主要目标之一。围绕该等目标，结合美方此前的表态，我们理解其未来可能会启动更多的限制，例如：（1）进一步加强对可能支持俄罗斯军事能力的物项的出口管制限制；（2）进一步加强对可能支持俄罗斯军事能力的实体的限制，以及（3）进一步破坏俄罗斯工业基础持续发展的能力；
- 将俄罗斯排除出国际金融体系是美方的核心限制措施之一：根据OFAC披露的数据，从资产的角度进行计算，过往一年中，已有超过80%的俄罗斯银行受到美国的制裁，其中包括前10大俄罗斯国有银行；
- 黑名单制裁是美方在俄罗斯制裁下主要采取的制裁手段之一：自2022年2月以来，OFAC共计将2500多个与俄罗斯有关的目标列入SDN名单，其中包括约2400名个人和实体、115艘船只和19架飞机。目前俄罗斯被列入SDN的主体数量甚至约为伊朗的2倍；以及
- 对俄罗斯政府官员的全面限制：俄罗斯制裁一年来，俄罗斯国家杜马（450人）和联邦委员会（170人）的所有成员都受到了制裁，还有47名俄罗斯州长也受到制裁。对政治精英的全面限制也是美国在俄罗斯制裁下的典型特征之一。
合规应对措施建议
围绕本次规则变化，我们建议广大从事涉俄业务的中国企业考虑采取如下合规措施，以更好地管控业务可能面临的潜在合规风险。
1. 做好物项筛查与判断
从事涉俄业务的中国企业应参考更新后的出口管制规则（尤其是直接产品规则），重新判断物项出口时的许可证等合规要求，尤其是当出口物项属于补编7中所列物项时，应谨慎评估并判断业务的合规风险，并采取相应的合规措施。
2. 开展全面的黑名单筛查
广大中国企业在开展涉俄业务的过程中应注意做好黑名单筛查并确保自身的筛查工作全面覆盖50%规则的要求。
3. 全面评估潜在行业制裁合规风险
存在涉及俄罗斯被制裁行业的业务的中国企业应结合相关制裁规定评估针对不同行业的制裁的具体覆盖范围以及OFAC是否有关于何为在相关行业“经营”的具体定义，确保更加准确和全面地评估自身业务可能面临的潜在行业制裁风险。
4. 做好尽职调查与合规承诺管控工作
建议存在涉俄业务的中国企业在业务开展过程中做好尽职调查与合规承诺管控，避免自身在不知情的情况下为俄罗斯规避制裁或是为其被美国重点限制的活动等提供支持，进而引发潜在制裁合规风险。