新规相比于旧规的主要变化

1. 变更主管部门为生态环境部和市场监管部门

自2018年国务院机构改革以来，生态环境部代替国家发改委，承担应对气候变化和减排职责。此次新规中也反映了这一变化。此外，市场监管部门将与生态环境主管部门分工配合，对从事温室气体自愿减排项目的审定与核查机构及其相关活动进行监管。

2. 调整参与主体

新规第四条规定，可以开展自愿减排项目和减排量的登记的主体包括“中华人民共和国境内依法成立的法人和其他组织”，而不再仅限于旧规中的“企业法人”，为更多类型的企业参与自愿减排市场开辟了空间。

新规第四条规定“符合国家有关规定的法人、其他组织和自然人，可以依照本办法参与温室气体自愿减排交易”，并未如旧规那样，明确将境外主体包括在内。但第二十九条提及核证自愿减排量跨境交易和使用规则由有关部门另行制定，仍为CCER跨境交易保留了空间。

3. 调整减排项目的资格要求

新规第九条增加了“利于降碳增汇，能够避免、减少温室气体排放，或者实现温室气体的清除”的总体方针性要求。注册登记的减排项目应满足的三项原则性要求调整为第十条下的“真实性、唯一性和额外性”，而不再是旧规下的“真实性、可测量性和额外性”。

项目建设时点方面，新规第十条、第十七条规定项目开工建设应为2012年11月8日（即中共十八大召开）之后，减排量的产生时间应为2020年9月22日（中国提出“双碳”目标日期）之后，且明确规定申请登记的减排量需要在项目申请登记之日前5年以内产生，不再沿用旧规的“2005年2月16日之后开工建设”的时点要求。

除上述要求外，新规还要求项目应“符合生态环境部规定的其他条件”，改变了旧规将适格项目限定为“采用经国家主管部门备案的方法学开发的自愿减排项目”或者国家发改委批准及/或在联合国清洁发展机制执行理事会注册的清洁发展机制的特定项目的方式，为监管部门根据实际情况调整项目资格要求保留灵活性。

4. CCER的注册与交易更为规范、透明，主要体现在：

• 建立统一的CCER注册与交易系统，备案登记制改为注册登记制

  
  

  根据新规第六条和第七条，生态环境部负责组织建设统一的全国温室气体自愿减排注册登记机构与注册登记系统，以及统一的全国温室气体自愿减排交易机构与交易系统，以取代先前由发改委管理的减排项目/减排量备案登记机制和国家自愿减排交易登记簿。

  
  

• 改由主管部门统一制定项目方法学

  
  

  根据新规第八条，温室气体自愿减排项目方法学等技术规范将由生态环境部负责组织制定，不再采取由相关机构自行制定并提交发改委备案并审定的机制，以改变CCER存在的“个别项目不够规范”的情况。

  
  

• 调整项目审定、减排量核查及相关登记流程

  
  

  为配合CCER管理制度的实体性变化，新规在项目审定、减排量核查及相关登记流程方面作出了相应调整。

  
  

  减排项目审定及登记流程由旧规下的“方法学审定/开发-审定-备案-评估-登记”流程调整为“设计-公示-审定-登记-注销”。与旧规相比，新规增加了公示环节，并要求项目业主和第三方审定与核查机构“双承诺”，以保障申请材料的真实性、完整性、有效性，提高项目信息透明度。新规还增加了注销环节，提升注册登记流程的完整性。由于项目方法学改由生态环境部统一制定，新规不再保留项目方法学审定及开发流程。

  
  

  减排量核查登记及流程由旧规下“第三方机构核证-专家评估审查-发改委备案-登记簿登记”的流程调整为“第三方机构核算—注册登记系统公示—注册登记机构核查—注册登记系统登记—向社会公开减排量登记情况及全部登记申请材料”，依托统一的注册登记系统，在减排量登记前后均向社会公示相关信息，大幅提升减排量登记透明度。

5. 强化审定与核查机构资质和工作监管要求

新规将审定与核查机构纳入认证机构管理，明确审定与核查机构应当符合《中华人民共和国认证认可条例》《认证机构管理办法》关于认证机构的规定要求。

相较于旧规，新规第二十八条在审定与核查机构的硬件设施、人员数量、财务及应对风险能力、信用记录等方面提出了更高或更明确的资质门槛要求。此外，新规第三十一条新增了审定与核查机构的行为规范制度，第三十二条新增了审定与核查机构的工作报告制度，第三十三条新增了市场监管总局、生态环境部共同领导的审定与核查技术委员会制度，进一步强化了审计与核查工作的监管要求。

6. 明确监管部门的职责以及监管部门和参与者的法律责任

新规第六章明确了生态环境主管部门、市场监管部门、注册登记机构、交易机构等多个监管部门的具体职责，第七章明确了监管部门和市场参与者法律责任，体现了权责分明的监管理念。

新规正式版与征求意见稿对比

与生态环境部于2023年7月7日发布的征求意见稿相比，新规正式版吸收了社会各界意见的反馈并进行了一定调整，使得相关规则更为清晰、规范并贴合国家推动“双碳”目标的战略及市场实践，例如：

1. 清晰阐释“额外性”原则

“额外性”是自愿减排项目的三大原则性要求之一。与征求意见稿相比，新规正式版明确了“额外性”应具有“与能够提供同等产品和服务的其他替代方案相比，在内部收益率财务指标等方面不是最佳选择，存在融资、关键技术等方面的障碍”，但“作为自愿减排项目实施有助于克服上述障碍”的特性，对于额外性的实质进行了更加清晰准确阐述，从而为减排项目登记资格的判断提供了更为清晰的标准。

2. 明确项目方法学具体内容

方法学是减排项目建设的基础和指引，方法学的标准化有利于推动减排项目乃至整个碳市场的标准化。与征求意见稿相比，新规正式版第八条不仅明确了项目方法学的具体内容应包括“适用条件、减排量核算方法、监测方法、项目审定与减排量核查要求”，并要求方法学明确“可申请项目减排量登记的时间期限”，还指出项目方法学在“条件成熟时纳入国家标准体系”，响应了国家推动绿色金融及碳减排碳达峰标准化建设的要求与号召，为碳市场标准化建设奠定扎实基础。

3. 调整减排项目范围

新规正式版第九条在保留“降碳增汇”作为自愿减排项目申请登记大原则的前提下，不再像征求意见稿中，具体列举“可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效”等降碳增汇具体领域，为主管部门日后在“降碳增汇”的总方针下随“双碳”目标推进有序探索并调整自愿减排项目范围提供更多灵活性。

新规正式版第十条将自愿减排项目开工建设日期要求，从征求意见稿的2012年6月13日后（旧规发布日）调整为2012年11月8日后（中共十八大召开之日，会上提出“大力推进生态文明建设”“积极开展碳排放权交易试点”），更为贴合当前国家当前的减碳战略。

4. 明确减排项目强制注销机制

在征求意见稿允许项目业主自愿申请注销的基础上，新规正式版针对“已登记的温室气体自愿减排项目出现项目业主主体灭失、项目不复存续等情形的”，授权注册登记机构在调查核实后进行强制注销，并要求项目注销情况当通过注册登记系统向社会公开。注销机制的完善，使得注册登记制度对自愿减排项目的全生命周期管理实现了完整闭环，项目注销情况的公开与项目申请及注册信息的公开一并体现了“全流程公开”的特征。

5. 明确要求既有项目重新申请登记

针对旧CCER机制下已备案登记的减排项目，新规正式版不再采取征求意见稿中“继续予以登记”的宽松态度，而要求在“重新申请项目登记”后才能继续使用相关减排量。考虑到既有项目规范性与方法学统一性的问题，利用生态环境部统一制定的方法学与新规下审核登记流程对既有项目进行“过筛”，也确实是建立统一化、标准化碳市场的必然要求。

6. 允许分期登记

相较于征求意见稿，新规正式版第十七条明确了“项目业主可以分期申请项目减排量登记”的规定，为项目业主的减排登记与交易提供更多灵活性，更贴合市场实践需要。

7. 进一步明确生态环境部与市场监督管理局的分工和与合作机制

相较于征求意见稿，新规正式版第六章明确了生态环境部门负责自愿减排交易及相关活动的统筹监管及减排项目业主监管、市场监管部门牵头审定与核查活动日常监管的分工，并增加审定与核查活动日常监督检查中两部门的信息共享与协调工作机制，为两部门有序分工、通力合作、携手推进自愿减排市场规范化建设提供了扎实的制度基础与清晰指引。

展望与建议

碳配额市场与自愿减排市场是我国碳市场的两大基本支柱。碳配额市场一侧，在生态环境部《碳排放权交易管理办法（试行）》规制下，全国碳配额市场已平稳运行逾两年。新规的出台及CCER注册和交易的重启，将填补自愿减排市场一侧的空缺，为我国建立完整的碳市场架构提供坚实的法律基础。我们期待监管部门在未来能随着自愿减排市场的发展，进一步探索和完善以下方面：

1. 出台境外主体参与CCER相关规则

新规仅允许境内主体进行减排项目和减排量进行注册登记，也未明确境外主体是否可以参与交易。近年来，国内不乏境外投资者探索CCER跨境交易的案例，证明CCER跨境交易具有一定市场需求。期待相关主管部门后续进一步明确CCER跨境交易使用和境外参与主体资质要求等具体事项。

2. 建立CCER与其他减排机制的转换制度

当前新规尚未接受来自其他国际减排机制（如清洁发展机制）项目的转换。对比国际实践，目前许多主流的国际碳减排机制（如国际核证减排标准（VCS）和国际航空碳抵消和减排机制（CORSIA））均接受来自其他减排交易计划/机制下的项目转换。期待后续相关主管部门考虑出台相关配套转换政策，允许其他温室气体减排计划下的项目转换为CCER项目，推动国内国际碳市场接轨。

3. 将“永久性”纳入作为项目审定原则，以降低漂绿风险

新规仅要求减排项目具有真实性、唯一性和额外性，暂未包括永久性（即，经核实的碳减排或移除量不得逆转，且须采取适当措施监测、缓解及补偿可能显著逆转的碳减排或移除量）。目前，一些国际减排原则和机制如核心碳原则（CCP）以及CORSIA均将永久性作为重要标准，以尽量减少漂绿的风险。建议后续规则考虑是否新增“永久性”作为项目审定原则，确保相关项目具有长期实质的“降碳增汇”功效，从源头防范漂绿风险。