2022监管大事记

2022年绿色金融与碳市场概览及评述

——行稳致远，功在不舍

1. “五大支柱”持续优化，绿色金融制度体系日臻完善

自2016年绿色金融顶层设计框架在《关于构建绿色金融体系的指导意见》中确立以来，中国绿色金融制度体系逐渐建立和完善，人民银行提出绿色金融发展“五大支柱”作为金融机构实现“双碳”目标的关键突破口与基本着力点，即完善绿色金融标准体系、强化金融机构监管和信息披露要求、逐步完善激励约束机制、不断丰富绿色金融产品和市场体系以及积极拓展绿色金融国际合作空间。目前，“五大支柱”相关的制度及标准已逐渐确立。

《中国国民经济和社会发展第十四个五年规划（2021-2025年）和2035年远景目标纲要》中提出“构建绿色发展政策体系，强化绿色发展的法律和政策保障”的要求，《金融标准化“十四五”发展规划》亦提出要“做好绿色金融顶层设计和规划，完善绿色金融政策框架和激励约束机制”。2022年是“十四五”实施的第二年，监管机构继续完善绿色金融制度体系：4月，证监会发布《碳金融产品》国家标准，系首份碳金融领域的国家行业标准；6月，银保监会印发《银行业保险业绿色金融指引》，加强对金融机构包括披露在内的ESG合规要求，引导银行保险机构支持绿色发展和低碳转型项目，完善绿色金融激励约束机制；7月，银行间市场交易商协会牵头绿色债券标准委员会发布《中国绿色债券原则》，初步实现国内绿色债券标准统一，标志着与国际接轨的绿色债券标准正式建立；8月，人民银行将数家外资银行纳入碳减排支持工具的金融机构范围，引导更多金融资源投向绿色低碳领域，完善激励约束机制；11月，银保监会发布《关于印发绿色保险业务统计制度的通知》，进一步明确了绿色保险的内涵和意义，从业务统计制度层面树立绿色保险的重要性；12月，财政部与国际财务报告准则基金会（IFRS基金会）签署谅解备忘录，决定在北京设立国际可持续准则理事会（ISSB）办公室，预计2023年中期落成，业内普遍认为，这蕴含了中国出台与国际接轨的ESG标准的潜在意图。

中国提出“双碳”目标以来，绿色金融立法和制度建设进入快车道，未来数年仍将保持快速发展势头。

2. 气候投融资试点确立，转型金融政策蓄势

“双碳”目标面临的主要挑战之一是巨大的资金需求缺口，除财政支持外，需要依靠市场和金融手段鼓励资本投向相关领域。为此，我国持续积极推动气候投融资和转型金融以支持实现“双碳”目标。

生态环境部等部门于2021年底发布《关于开展气候投融资试点工作的通知》，2022年8月，生态环境部公布气候投融资试点名单，共23地获批。这些试点城市或地区将以应对气候变化为目的，根据各试点地特色，抑制地方高碳投资并引导资金有序投入气候友好型项目，开展发展碳金融，强化碳核算与信息披露，强化模式和工具创新，强化政策协同，建设国家气候投融资项目库等工作。生态环境部亦在《中国应对气候变化的政策与行动2022年度报告》及发布会中表示将进一步深化气候投融资工作，包括搭建项目资金对接平台、加强信息披露、鼓励创新金融工具与服务、支持金融机构与企业参与，以及开拓国际合作。

当前包含气候投融资在内的绿色金融与可持续金融体系支持目标为符合“绿色”、“低碳”标准的经济活动，而大量高耗能企业的经济生产活动在从高碳向低碳转型的过程中所需资金难以在现有绿色金融体系下得到支持。2022年底我国牵头推进制定《G20转型金融框架》，该框架指导各成员结合自身情况制定转型金融的具体政策。国际上就转型金融框架达成共识的同时，国内也已就转型金融开展了初期探索与实践：银行间市场交易商协会与上交所分别发布了转型债券相关标准与规范；多个金融机构发布其转型债券指南并研究转型金融创新产品；浙江省湖州市出台首个地方相关支持性政策与目录。在响应金融标准化的趋势下，我们预计有关部门将出台符合《G20转型金融框架》原则的转型金融政策与实施方案，与气候投融资政策类似，在建设金融基础设施之上，发展相关金融产品与服务创新。

3. 绿色金融产品规则趋于健全，碳金融产品潜力尚待释放

在发展绿色金融，实现“双碳”目标的背景下，绿色金融产品增长迅速，绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金、绿色信托和碳金融产品等各类金融产品为市场提供多元化投资和融资工具。其中，绿色信贷起步最早、规模最大，其规则也自2007年开始逐步颁布，相较其他金融产品更为全面。2022年银保监会颁布的《银行业保险业绿色金融指引》在原有的《绿色信贷指引》的基础上进一步完善了对银行和保险机构业务的相关要求。此外，绿色债券银行间市场交易商协会牵头绿色债券标准委员会发布《中国绿色债券原则》，银保监会发布《关于印发绿色保险业务统计制度的通知》，均为绿色金融产品的进一步发展提供制度支持。金融机构也在不断尝试绿色金融产品的发展创新，如2022年4月，太平洋保险与商业银行和当地政府合作，以绿色信贷联合绿色保险的创新模式在宁波试点落地全国首单湿地碳汇生态价值保险；2022年11月，太平洋财产保险上海分公司落地全国首笔碳资产回购履约保证保险业务。

就碳金融产品而言，一方面，碳金融试点和碳金融创新受到政策支持并得以持续发展。例如《关于开展气候投融资试点工作的通知》鼓励试点地区发展碳金融，并于2022年确定了23个试点地区；证监会于4月发布的《碳金融产品》作为首份碳金融领域的国家行业标准，为碳金融产品的实施提供了指引；2021年银保监会释放明确信号鼓励发展碳排放权抵质押融资业务^[1]，多省市陆续出台碳排放权抵质押贷款相关规定；多家金融机构推出碳资产抵质押贷款产品创新，例如上海农商行于2021年底发放国内首笔CCER未来收益权质押贷款。但另一方面，碳金融产品及衍生工具总体而言仍然处于起步阶段和试点状态，尚待进一步发展：全国碳市场目前并未上线碳金融产品交易；一些区域碳市场此前虽已陆续开发了碳债券、碳远期、碳期权、碳基金、跨境碳资产回购、碳排放权抵质押融资等碳金融产品，但市场参与程度有限且区域间发展不均衡；广州期货交易所获批后致力于碳期货产品的开发，然而目前尚无相关产品落地；在《碳金融产品》标准发布后，各类碳金融产品的交易细则仍待出台及规范统一；此外，碳资产的法律属性尚未明确，在一定程度上制约了碳金融产品的发展。国际实践表明，碳金融市场发展与碳交易市场的发展互相依赖，互相促进相辅相成，我们认为，完善碳金融产品交易规则、明确碳资产属性，进一步推进碳金融产品交易，将促进碳排放权交易市场机制的成熟完善。

4. 金融机构ESG合规要求趋严，首次明确纳入“治理（G）”因素

2022年，证监会及银保监会陆续发布文件，督促金融机构履行ESG责任，实现经济效益与社会效益的统一。《关于加快推进公募基金行业高质量发展的意见》引导公募基金行业总结ESG投资规律，大力发展绿色金融，积极践行责任投资理念，改善投资活动环境绩效，服务绿色经济发展。《银行业保险业绿色金融指引》在原有《绿色信贷指引》的基础上全面升级，明确适用于保险机构。修订版《银行保险机构公司治理监管评估办法》基于ESG治理要求优化评估机制，持续推动银行保险机构提升公司治理有效性。

其中，《绿色金融指引》将“治理”因素纳入绿色金融考量标准，首次全面提出环境、社会和治理要求，即银行保险机构在融资和投资业务中应当将环境、社会和治理要求纳入业务管理流程和风险管理体系，持续完善相关政策制度和流程管理。具体而言，银行保险机构应制定ESG评估标准并设置风险名单制度，针对不同风险对客户实施差别费率或差别化风险管理，在风险评估、尽职调查、合规审查、信贷管理、投后管理等方面关注ESG因素，并在内控检查、评价考核及信息披露中涵盖治理因素。《绿色金融指引》要求银行保险机构披露绿色金融相关内容，同时要求银行保险机构借鉴国际惯例、准则或良好实践，提升信息披露水平。

目前的《绿色金融指引》适用于银行业金融机构及保险机构，但尚未明确适用于银保监会监管的其他非银行金融机构。证监会层面已发布的规则以上市公司治理和披露，以及绿色债券等绿色金融产品为主，也尚未颁布对于证券公司、期货公司、基金公司等机构的综合性ESG合规治理及披露指南。鉴于绿色《金融标准化“十四五”发展规划》已提出，做好绿色金融顶层设计和规划，完善绿色金融政策框架和激励约束机制，发挥金融支持绿色发展的功能，将成为金融业重点工作，我们预计随着各金融机构发行的绿色金融产品不断进步和发展，覆盖更多金融机构的绿色金融相关指引将陆续出台，以规范各金融机构的绿色金融业务和绿色经营活动。

5. 全国碳市场第一个履约周期落幕，监管制度稳中求进

2021年7月16日，全国碳排放权交易市场（“全国碳市场”）正式启动上线交易。2021年12月31日，全国碳市场第一个履约周期顺利落下帷幕，全国碳市场总体配额履约率达99.5%。经过第一个履约周期的建设运行，全国碳市场运行框架基本建立。2022年监管部门在制度层面对全国碳市场运行过程中暴露的不足之处进一步完善，同时保持了充分的政策连续性和稳定性。

监管部门在2022年进一步强化对碳排放数据质量及环境信息披露方面的管理。继2021年10月《关于做好全国碳排放权交易市场数据质量监督管理相关工作的通知》发布后，生态环境部于2022年3月公开部分机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例。4月，国家发改委、国家统计局、生态环境部等部门发布《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》，加快建立统一规范的碳排放统计核算体系。12月，生态环境部发布《企业温室气体排放核算与报告指南（发电设施）》，进一步完善碳排放数据质量管理。在环境信息披露方面，根据2022年2月起施行的《企业环境信息依法披露管理办法》，重点排污单位、实施强制性清洁生产审核的企业、符合条件的上市公司和发债企业须按规定披露环境信息，该办法对披露内容和时限均有细致要求，同时，对不披露、披露不真实、不准确的或违规披露的行为明确了相应罚则。

为更好地推进下一履约周期的工作，生态环境部于2022年11月就《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案》公开征求意见，对比《2019、2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，新方案在整体上保持了政策的延续性，继续实行配额免费分配，以碳排放强度控制为基础的配额分配机制，按不同机组类别设定相应的碳排放基准值，同时，在全面总结第一个履约周期的实践经验基础上，新方案在配额分配的年度划分、修正系数、基准值、操作方式等方面作出了优化。预计在总结第一履约周期经验的基础上，监管部门将在第二个履约周期对规则进行进一步的修正与优化。碳市场规范有序、监管有效的制度体系将为碳市场的进一步扩容与发展提供有力的支持和保障。

与此同时，全国碳市场有望实现进一步扩容。生态环境部在2022年10月的发布会表示将逐步扩大全国碳市场的行业覆盖范围，丰富交易主体、交易品种和交易方式。“十四五”期间水泥、化工、电解铝、造纸等行业将纳入全国碳市场，而水泥行业最快预计将在2023年正式纳入碳交易体系。

6. 全国与区域碳市场差异化发展，统一碳市场之建立有待观察

全国碳市场设立前，区域碳排放权交易市场已自2011年起在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳与福建等省市开始试点，覆盖了电力、钢铁、水泥等20多个行业近3000家重点排放单位。根据广州碳排放权交易中心数据，截至2022年12月16日，我国8个区域碳市场二级市场碳排放配额累计成交量5.3亿吨，成交额137.2亿元。区域碳市场有其独立于全国碳市场的特性：全国碳市场聚焦于发电行业，而区域碳市场则包含于除电力行业之外的钢铁、水泥等其他行业；全国碳市场仅有现货交易，而区域碳市场还提供碳期权、碳远期、碳互换等衍生品交易；全国碳市场交易产品仅为全国性碳排放配额，而区域碳市场交易的产品则包括区域性碳排放配额，国家核证自愿减排量（“CCER”）以及区域碳市场推出的地方版本的核证自愿减排量项目，如福建FFCER的以及广东的PHCER。全国碳市场上线后，各大区域碳市场继续运行并依然保持着相对较高的交易量，这意味着它们对区域内温室气体减排发挥着独立且不可或缺的作用。

2021年生态环境部发布的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》中规定：“本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场。”但考虑到区域碳市场与全国性碳市场的不同及独立价值，以及不同碳市场产品之间的价格差异，区域碳市场纳入全国碳市场将是一项极为复杂的工作，需要长期的计划与安排。最终定稿的《碳排放权交易管理暂行条例》将如何应对这一问题，值得市场关注。

7. 碳足迹标准逐步建立，碳普惠制度渐成趋势

碳足迹在国际上已逐渐形成标准并被纳入监管考量，目前在我国“双碳”政策下亦被列为重点建设目标。产品碳足迹方面，国务院在《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》中已提出制订产品碳足迹标准体系，在《2030年前碳达峰行动方案》中也明确提出探索建立重点产品全生命周期碳足迹标准。近两年，工信部和商务部鼓励光伏、外贸等重点行业探索碳足迹认证，生态环境部已指导有关行业协会发布了包括LED照明、电视机、微型计算机等产品碳足迹评价的团体标准。企业、个人碳足迹方面，国家层面虽然尚未建立相关标准并推行，但已出现地方性实践，例如苏州的绿普惠碳中和促进中心率先推行以该地区个人、企业生产和消费活动过程中碳足迹数据为基础建立的减排行为“数字碳账本”，计划用于个体获得公益、商业和政策鼓励性激励等碳普惠，致力打造苏州乃至长三角地区碳普惠领域的全国样本。

“碳普惠”作为一项重要的碳金融创新，已在我国多地实施推行。碳普惠理念下，广大个体民众和企业主体可以建立自己的碳账户，其碳足迹记录中反映的低碳减排行为可以积累可被核验的碳信用积分，用于换取具有价值的商品、服务或政策权益，甚至形成可以用于交易的碳资产，从而形成激励全社会面低碳转型的作用。2022年，全国首个实现自愿减排交易的市场化碳普惠体系在苏州工业园区启用，上海、山东等省市也相继推出各自的地方碳普惠体系建设方案。

碳普惠体系建立除了探索减排场景和开发相关方法学，还需依赖企业、个人碳足迹标准的建立为碳普惠市场机制实践和完善提供数据记录基础。在今年全国各地纷纷积极推出碳普惠制度的背景下，我们理解碳足迹领域的相关政策规定将进一步得到规范与完善，包括个人、企业碳足迹的地方性乃至全国性标准体系、碳足迹评估认证体系、环境信息披露的标准、框架和方法等。

8. 司法创新指引绿色金融争议解决，为实现“双碳”目标保驾护航

2022年7月最高人民法院发布《关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》，支持建设全国统一的能源和生态环境市场。意见提出研究发布司法助力实现碳达峰碳中和目标的司法政策；妥善审理涉碳排放配额、核证自愿减排量交易、碳交易产品担保以及企业环境信息公开、涉碳绿色信贷、绿色金融等纠纷案件，助力完善碳排放权交易机制；健全涉碳排放权、用水权、排污权、用能权交易纠纷裁判规则等内容。此外，最高人民法院在《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》中明确依法支持以林业碳汇提供担保的优先受偿权，并允许认购经核证林业碳汇方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任。

各地高院先试先行，以林业碳汇项目蓬勃发展的福建省为例，2022年9月，福建省高级人民法院出台生态环境刑事案件中林业碳汇赔偿机制的相关工作指引，建立了林业碳汇损失计量及赔偿机制，为全国首创，旨在解决近年来当地环境刑事案件中，林业碳汇损害赔偿在鉴定方面的痛点。随着绿色金融实践的蓬勃发展，在司法实践中为相关纠纷解决明确规则将愈发重要，预计在2023年会有更多绿色金融相关案例及规则出现，为绿色金融相关纠纷提供进一步明确指引。

2023年绿色金融与碳市场趋势展望

——行而不辍，未来可期

1. 金融机构ESG信披标准或将统一，国际准则和经验将纳入考量

目前针对金融机构的信息披露标准仅有2021年7月中国人民银行发布非强制性的《金融机构环境信息披露指南》，关于S（社会责任）及G（公司治理）方面尚无针对金融机构的信息披露指南。随着绿色金融的不断发展，金融机构ESG治理要求进一步提高，我们预计监管机构及各行业协会将出台更加全面的ESG披露指南或标准。虽然目前《绿色金融指引》仍未强制银行保险业金融机构进行ESG三方面的合并披露，但由于监管机构已明确释放信号表明信息披露方面将借鉴国际准则及经验，我们预计，未来无论是监管口径还是银行的实践，都会逐步偏向于将ESG三个因素进行统一的披露，以形成银行保险业乃至整个金融行业的ESG规范披露格式。

此外，国际财务报告准则基金会（IFRS基金会）已于2022年年底财政部签署谅解备忘录，决定在北京设立国际可持续准则理事会（ISSB）办公室，预计2023年中期落成。ISSB志在助力推动一套ESG报告的全球标准的出台，相较于过往对于国际组织的审慎态度，备忘录的签署被业内认为蕴含了中国出台与国际接轨的ESG标准的潜在意图，显露出ESG标准领域开放的信号。

2. “漂绿”风险将受监管重点关注，绿色金融标准尚需细化统一

“洗绿”、“漂绿”是企业为展示绿色绩效及可持续发展方面的成绩而宣传虚假信息及相关粉饰行为的代称。全球范围内，企业通过“洗绿”、“漂绿”以获得消费者和资本市场青睐的行为广泛存在，对金融机构和投资者构成重大风险。各国监管部门正加大监管力度以遏制此类行为，目前国外已有多起金融机构因为与“洗绿”、“漂绿”有关而被调查的案例。

在我国，“洗绿”、“漂绿”行为在实务中被认定为虚假宣传、误导性陈述。《证券投资基金法》、《私募投资基金监督管理暂行办法》、《反不正当竞争法》、《广告法》中的相关规定均为监管机构处罚“洗绿”、“漂绿”行为提供了依据。但目前针对绿色金融产品的认定及“洗绿”行为处罚尚无专门规定。我们认为，为从源头上遏制此类行为，绿色金融相关的标准体系之确立刻不容缓。各类绿色金融产品的定义和界定标准的细化和统一，将有效防范“洗绿”、“漂绿”现象，提高我国绿色金融市场的质量。

随着2022年2月《金融标准化“十四五”发展规划》的出台，严格、明确、细致、具可操作性的绿色金融产品标准将陆续实施，绿色金融业务将得到规范。可以预见的是，我国在绿色金融风险管控方面的监管与惩治力度也将进一步加大。

3.《碳排放权交易管理暂行条例》或将出台，填补高层级立法空白

2021年3月，生态环境部就《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》公开征求意见，草案着力于构建科学、规范、有序的碳排放权交易管理制度体系，以推动实现“双碳”目标。草案对碳排放权交易市场的覆盖范围、重点排放单位的确定、配额的分配、碳排放数据质量的监管、配额的清缴以及交易运行等机制作出了统一规定。2022年7月，国务院将《碳排放权交易管理暂行条例》列入年度立法工作计划，然而正式的条例至今尚未出台。目前，主要规制碳排放权交易相关活动的《碳排放权交易管理办法（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》、《碳排放权登记管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》均属于部门规章，立法层级不高。《碳排放权交易管理暂行条例》作为行政法规，出台后将填补长期以来高层级立法方面的空白，为规范碳排放权交易及相关活动提供更有力的制度支持。

结合生态环境部在2022年下半年的表态，条例有望在2023年正式面世，同时，相关的配套制度和技术规范的制订工作也会启动，进一步完善协同监管的制度，更好防范市场运行的风险，从而促进全国碳排放交易市场规范有序的运行和健康持续的发展，为我国“双碳”目标的实现提供有力的法律保障。

4. 信号涌现，CCER备案有望重启

国家核证自愿减排量（“CCER”）交易市场曾是碳排放配额交易市场的关键补充。然而自2017年之后，由于CCER部分项目不规范、整体交易量低迷等原因，国家发改委暂缓受理CCER项目的备案申请。尽管2022年CCER项目备案申请重启的信号频发，但重启事宜仍未在2022年正式落地。

由于CCER可以用于在碳配额清缴履约中抵扣部分清缴额度，在全国碳市场第一个履约周期中，约3273万吨^[2]的CCER被用于抵消清缴碳配额，目前市场上存量CCER已经十分有限。随着全国碳市场第二个履约周期到期日的临近，CCER项目备案的重启将愈加紧迫。2022年10月，生态环境部表示将加快推动温室气体自愿减排交易市场建设，力争尽早启动符合中国国情、体现中国特色的温室气体自愿减排交易市场。这被广泛解读为CCER即将重启的信号。从重启的准备工作看，目前相关部门正在组织修订2012年发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，以确立自愿减排交易市场的基本管理制度和参与各方权责，统筹碳排放权交易市场和自愿减排交易市场。同时，配套规范的制定及修订工作也正在展开，包括项目开发指南、审定与核查规则、注册登记和交易规则、方法学等重要配套管理制度和技术规范研究。此外，自愿减排注册登记系统和交易系统建设工作已接近尾声。

5. 跨境碳交易平台发展备受关注，大湾区及海碳中心均有积极进展

虽然广州碳排放权交易中心曾于2019年与欧盟碳排放权交易市场短暂进行互联互通，但该业务已暂停，目前我国尚无与境外碳排放交易市场之间直接连接进行碳配额互换交易的市场实践。境外投资人可以在少数接受境外主体开户的区域性碳排放权交易所开户进行碳配额交易，但不能参与全国碳市场交易，外国主体直接参与碳市场场内交易受到限制。

粤港澳大湾区一直作为潜在的可以联通境内外碳市场的区域而备受关注。在平台建设方面，2022年3月，广州碳交所和香港交易所宣布共同探索区域碳市场的深化发展、创建适用于大湾区的自愿减排机制。10月28日，香港交易所宣布推出全新的国际碳市场Core Climate平台，该平台上的碳信用产品为经国际认证的碳项目，致力于连接资本与香港、内地、亚洲以至全球的气候相关产品和机遇。在交易便利机制建设方面，继2014年深圳启动碳排放权交易外汇试点之后，2022年广州也宣布将探索相关外汇试点，允许通过粤港澳大湾区内地碳排放权交易中心资格审查的境外投资者以外汇或人民币参与湾区内地碳排放权交易。目前，亦有提议在大湾区构建一项新的碳市场交易机制，即“碳市通”（Carbon Connect），以打通跨境碳交易渠道，让全球的投资者可以便捷地参与内地的碳市场。

大湾区之外，海南突出差异化发展定位，着眼于国际化市场路线，探索服务一带一路自愿碳减排市场。2022年2月，海南国际碳排放权交易中心（“海碳中心”）获批，并于7月在三亚正式成立。12月，海碳中心首单跨境碳交易成功落地，交易产品为国际自愿碳减排量产品，买卖双方为南京某企业与一家境外机构, 海碳中心为该笔交易提供了撮合及见证服务。

跨境碳交易能够为碳交易市场带来重要的资源补充，为碳交易市场进一步增添活力。促进我国碳交易市场与国际碳交易市场的互联互通亦是碳交易的发展趋势。在现有发展的基础上，我们预计2023年在跨境碳交易方面将出现更多的制度及实践探索。

1. 2021年6月24日，银保监会网站刊登银保监会副主席周亮在“聚焦碳达峰碳中和目标 加快发展绿色金融”推进会上的发言，提及要发展碳排放权抵质押融资业务。

http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=992372&itemId=915&generaltype=0

2. 数据来源于国家能源局官方网站，

http://www.nea.gov.cn/2023-01/06/c_1310688728.htm