近日，国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）公布了《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”），面向社会公开征求意见，征求意见截止日期为2026年9月20日。《征求意见稿》系对现行《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令2017年第11号，下称“11号令”）的全面修订，也是继2026年7月1日《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，下称“837号令”）【请点击链接跳转阅读《方达观点｜中国对外投资监管新规热点问题和实务解答》】施行后，发改委层面落实上位法、完善部门规章的重要举措。
《征求意见稿》没有改变11号令确立的“敏感类项目核准、直接非敏感类项目备案”的基本框架，但显著拓展了适用主体和信息报告范围，并将监管、保护和责任制度进一步具体化。尤其值得关注的是，居民个人被直接纳入投资者范围，境外再投资报告不再设置3亿美元门槛，“小路条”式前期报告回归，备案程序增加评估机制，同时新增年度报告、分级监管措施和量化罚则。
本文将结合我们处理复杂跨境投资交易的实践经验，以问答形式对客户最为关注的若干问题进行解析。需要指出的是，《征求意见稿》目前仍处于公开征求意见阶段，最终正式文本可能有所调整，我们将持续关注并跟进后续立法动态。
问题一：《征求意见稿》是否改变了现行发改委ODI监管的基本框架？
答：核心审批框架总体延续，但监管边界由“企业境外投资项目管理”扩展为覆盖各类投资者、直接和间接投资及相关资产处置的全口径管理。
首先，核准与备案相结合的基本框架没有改变：敏感类对外投资仍由国家发改委核准；投资者直接开展的非敏感类对外投资仍实行备案管理。中央管理企业由国家发改委备案，地方企业仍以3亿美元为界分别由国家发改委或省级政府发改部门备案。因此，对于企业投资者而言，最熟悉的审批主干并未发生根本变化。
其次，监管对象和法规用语发生系统性调整。法规名称由“企业境外投资管理办法”改为“对外投资管理办法”；“投资主体”改为“投资者”；“境外投资项目”改为“对外投资”。而这些变更的根源在于《征求意见稿》在规则层面厘清了监管对象和受监管的境外投资行为边界，明确投资者涵盖境内企业、其他组织和居民个人，并将投资者在境外再投资直接纳入“对外投资”定义。纳入中方投资额计算的资产类型还新增“数据”，与837号令对技术、数据及其他跨境要素的综合监管相衔接。
最后，制度结构同时强调“监管+保护”。从法规的行文结构上，《征求意见稿》将核准备案、信息报告及其他监管要求集中置于第三章，并新增第四章“对外投资保护”；第五章则进一步充实法律责任。
《征求意见稿》下的ODI监管框架总结如下图：
问题二：投资主体范围扩大后，企业、其他组织和境内居民个人分别如何办理核准或备案？
答：境内居民个人、事业单位、社会团体由“参照执行”转为直接纳入。企业的审批层级基本不变，境内居民个人非敏感类投资无论金额大小则单独由省级发改部门办理非敏感类投资备案。
此前，11号令仅将“境内企业”界定为投资主体。同时，事业单位、社会团体等非企业组织在11号令的附则中按“参照执行”的方式纳入监管体系；类似地，境内居民个人仅在通过其控制的境外企业（比较典型的是红筹结构的企业对外投资）或港澳台企业继续向境外投资时参照执行，而境内居民个人的直接对外投资明确不适用11号令。
《征求意见稿》第二条则将“境内的企业、其他组织和居民个人”统一纳入投资者范围，其中其他组织包括事业单位、社会团体等非企业组织。这意味着境内居民个人以及事业单位和社会团体等非企业组织均不再是“参照执行”的边缘主体，而是被正式纳入ODI监管体系的适格投资者，其权利义务与企业投资者处于同一法律框架下。
值得注意的是，境内居民个人的非敏感类直接投资不论金额大小，均由省级政府发改部门备案；敏感类投资由国家发改委核准。与地方企业按3亿美元区分中央和省级备案机关不同，境内居民个人没有金额分档，也未下沉至更低层级。这一设计体现的并非对个人境外投资的普遍放开，而是在将其纳入统一制度后仍保留较为集中的审慎管理。
问题三：居民个人纳入后，37号文和红筹架构会受到什么影响？
答：有待进一步观察。《征求意见稿》并不替代外汇监管口径的37号文，但为个人境外投资增加了发改监管的维度，同时监管层级的设置折射出对自然人境外投资的审慎态度。
此前的很长一段时间，实践中，境内居民个人搭建红筹架构通常依据《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号，下称“37号文”）办理特殊目的公司外汇登记，37号文备案也实质上构成了境内居民进行境外投资的通道之一。但37号文的核心是特殊目的公司境外投融资及返程投资的外汇管理，并不是境内居民个人开展各类境外直接投资的一般性审批通道，更不当然解决境内居民个人购汇向境外项目出资的问题。
《征求意见稿》将境内居民个人直接列为投资者，并要求其直接开展的非敏感类对外投资向省级发改部门备案；其通过控制的境外主体继续开展非敏感类投资，则应提交境外再投资报告；相关境外主体对境内开展返程投资，也应参照提交报告。这意味着，搭建红筹架构本身也同时受到发改委备案或报告、37号文登记等多套制度监管。
从政策信号看，省级集中备案、没有最低金额豁免、境外再投资和返程投资报告以及“实质重于形式”原则，均折射出监管部门对境内居民个人跨境资本流动和架构穿透仍持审慎态度，这亦与近期监管实践中对于红筹架构的设立及采用红筹架构的企业境外上市的严格监管口径具有一致性。此外，《征求意见稿》没有规定境内居民个人备案所需材料、资金合法出境路径、存量架构如何衔接，也没有修改现行境外上市备案制度。
对于正在搭建或调整红筹架构的企业，建议在交易初期同步核查创始人境内居民身份、境外主体控制关系、37号文登记状态、境外再投资及返程投资安排，并在协议中为可能新增的发改委手续预留先决条件和时间。
问题四：“大额非敏感类项目”不再设门槛，境外再投资报告将带来哪些变化？
答：11号令项下境外再投资仅覆盖3亿美元及以上项目的“大额非敏感类项目报告”，将被不设金额门槛的“境外再投资报告”取代。所有通过控制的境外主体开展的非敏感类投资，原则上均须提前报告。
11号令第四十二条仅要求投资主体通过其控制的境外企业开展3亿美元及以上非敏感类项目时，在项目实施前向国家发改委提交情况报告；低于3亿美元的间接非敏感类投资没有相应报告义务。《征求意见稿》第十四条删除“大额”门槛，要求投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展任何金额的非敏感类对外投资时，在实施投资的20个工作日之前提交境外再投资报告。敏感类间接投资则仍需国家发改委核准。
这项变化有以下实务影响。
第一，金额门槛从3亿美元降为零。这意味着，此前低于3亿美元的境外再投资仅需履行商务部门再投资备案手续，现在亦纳入发改委境外再投资报告范围。
第二，报告的时间节点由笼统的“项目实施前”改为至少提前20个工作日，因此交易排期也需要纳入固定的境内报告窗口，作为必须提前规划的合规义务之一。
第三，报告不再一律报国家发改委，而是参照第十三条的备案分工，由不同层级的发改部门接收。
第四，境外主体对境内的返程投资也被明确纳入报告范围。
特别需要注意的是，境外再投资报告在法律形式上虽不是核准或备案，《征求意见稿》第四十五条亦规定，报告真实、准确、完整的，即完成报告，但发改部门发现相关活动不符合法律法规和政策时，可以采取第十七条所列监管措施。因此，它虽未必是一项明示的行政许可，却可能形成实质性的事前监管窗口。
问题五：9号令时代的“小路条”是否回归？
答：前期工作情况报告与9号令时代的“小路条”存在相似性，但《征求意见稿》未设置国家发改委出具确认函的程序。
此次《征求意见稿》新增了“前期工作情况报告”制度，让不少人看到了此前境外投资监管框架中“项目信息报告”制度的影子。事实上，“项目信息报告”（即俗称的“小路条”）在我国境外投资监管制度中几经演变。在11号令之前，发改委规范境外投资的《境外投资项目核准和备案管理办法》（以下简称“9号令”）曾要求，中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，在对外签署约束性协议、提出约束性报价、向外国政府提出审查申请或正式投标前报送项目信息报告；同时，国家发改委对符合政策的项目在7个工作日内出具确认函。
在强调简化审批的11号令时代，“小路条”制度在11号令框架下被取消。但《征求意见稿》第四十一条规定，中方投资额1亿美元及以上，或者关乎我国与有关国家外交关系的对外投资，应当在开展重要前期工作的10个工作日之前提交前期工作情况报告。所谓重要前期工作包括向外方政府作出投资承诺、签署投资协议或类似文件，以及其他可能影响外交关系的前期工作。与9号令相比，新制度不再限于收购或竞标，且加入定性标准；《征求意见稿》仅要求信息告知，并未规定确认函或收悉函，但与小路条在制度上仍然具有一定程度的相似性。此外，实践中是否会通过某种形式（例如在申报系统中设置流程等方式）对前期工作情况报告予以确认，仍有待后续实操检验。
总体而言，这一制度的回归有其现实背景。近年来，部分中国企业在境外投资中存在以技术转让换取市场准入、以投资承诺换取东道国审批的做法。一旦后续发生征收、歧视性措施或其他需要投资保护的情形，中国主管机关因事前不掌握企业对外方政府作出的投资承诺内容，在外交交涉和权益保护中可能处于被动地位。前期工作情况报告制度的设立，正是为了使监管部门能够及时掌握重大对外投资的前期承诺和协议安排，为后续的海外利益保护储备信息基础。
问题六：核准、备案和各类报告的主要时限有哪些变化？
答：核准程序的主要期限基本延续11号令；备案程序新增延长和评估机制，同时多个信息报告节点则被调整。
具体而言，《征求意见稿》与11号令相比在核准、备案和报告的主要程序时限如下：
此外，核准文件和备案通知书的2年有效期，以及核准延期20个工作日、备案延期7个工作日的办理期限基本维持不变。值得关注的是，《征求意见稿》规定，备案机关可以参照核准程序征求意见并委托评估；评估时间不计入备案时限。因此，对于复杂项目，实际备案周期可能明显超过14个工作日。已核准或备案事项发生重大变化时，投资者还须在变化发生前提出申请并“完成”变更手续，前置要求较11号令更为明确。
问题七：对外投资安全审查和新增监管措施如何与核准、备案并行？答：安全审查不会取代发改委核准或备案，而是可能叠加适用的独立审查维度；《征求意见稿》主要作制度衔接，并未规定触发标准、申报程序和审查期限。
《征求意见稿》第十五条沿用837号令的基本表述：对影响或者可能影响国家安全的对外投资，以及相关资产、权益的转让、处分，按规定进行境外投资安全审查。有关组织和个人应配合审查并遵守审查决定。837号令明确由国务院投资主管部门、商务主管部门会同其他有关部门开展安全审查；但本次《征求意见稿》本身没有进一步规定申报主体、触发门槛、审查阶段、期限或救济机制，相关细节仍需另行制定配套规则。
安全审查与核准备案解决的问题并不相同。核准或备案主要判断对外投资是否符合境内投资管理政策；安全审查则聚焦交易是否影响或可能影响国家安全。尤其体现在其审查对象不仅包括最初的对外投资，也包括投资完成后相关境外资产和权益的转让、处分。因此，中国企业出售境外子公司、境外关键资产或在境外架构层面进行控制权变更，也可能需要单独评估安全审查风险。对于可能涉及敏感技术、重要数据、关键基础设施、战略性资源或境外重大资产处置的交易，建议在签署前同时完成核准备案、出口管制、数据出境和安全审查的路径分析，并在交易文件中配置相应先决条件、信息协助义务、长停日及监管结果导致的调整或退出机制。
问题八：新增对外投资保护专章和年度报告制度，将产生哪些实务影响？
答：保护并非完全从无到有：11号令已有海外利益保护、风险提示和重大不利情况报告。此次修订的实质在于将相关制度独立成章，并新增年度报告和请求型保护措施，形成“持续报告—风险识别—保护响应”的机制。《征求意见稿》新增第四章“对外投资保护”专章，集中规定中国企业海外利益安全保护、投资者风险防控、重大不利情况报告及与年度报告制度，在强化投资者持续风险管理义务的同时，也为投资者遭受境外歧视性措施或权益不合理限制时请求主管部门采取保护措施进一步明确制度依据。
具体而言，《征求意见稿》第五十四条要求投资者在每年3月31日前，通过网络系统报告截至上年末的对外投资信息。这将使发改部门除掌握项目层面的事前和完成信息外，还能够持续了解存量境外权益及其变化。未按规定提交年度报告的，适用第六十三条：发改部门先责令限期改正；情节严重或逾期不改正的，可以对投资者及有关责任人警告或通报批评。条文并未为单纯漏报年度报告设置罚款。上述年度报告制度还与保护措施相连接。如受到外国组织、个人的歧视性措施影响，或被不合理剥夺、限制，应投资者请求，投资者可以在提交对外投资信息年度报告时同时主动向发改部门告知在境外遭受歧视性措施的情况并寻求国家发改委的帮助，国家发改委可以在职责范围内采取禁止或限制有关外国主体在境内投资、禁止或限制境内主体与其交易合作等措施。第五十五条另授权国家发改委针对国家、地区或国际组织违反国际法和国际关系基本准则采取的歧视性措施依法作出回应。
需要说明的是，对于侵害我国投资者海外合法投资权益的行为，国务院有关部门可采取的反制手段远不止于此。根据《国务院关于对外投资的规定》，国务院有关部门的反制工具箱包括但不限于，依照《中华人民共和国反外国制裁法》等规定，决定将直接或者间接参与制定、决定、实施前款规定的歧视性禁止、限制或者其他类似措施的组织、个人列入反制清单，采取相应的措施，禁止或者限制其从事与我国有关的进出口活动，禁止或者限制相关人员、产品、交通运输工具等入境，取消或者限制相关人员在中国境内工作、停留或者居留资格等措施。特别需要指出的是，有关措施可以适用于外国组织、个人实际控制或者参与设立、运营的组织。
此外，重大不利情况由“发生后5个工作日内”改为“立即”报告，并新增两类情形：外方要求提供技术、数据，或要求转让、处分相关资产、权益，且由此威胁或损害我国国家利益和国家安全。年度报告和即时报告由此成为投资者请求保护、主管部门识别风险的重要信息入口。
还需要注意的是，保护措施具有行政和政策工具属性，并不当然替代投资者在合同、仲裁、诉讼、投资协定或政治风险保险项下的私法救济。投资者仍需在境外投资的日常经营管理中保存外方歧视性措施、资产剥夺或不合理限制的证据，并评估是否及何时向国家发改委提出保护请求。
问题九：法律责任是否显著加强？
答：是。法律责任并非首次出现，但监管后果由以警告、责令改正为主，升级为与投资额挂钩的罚款、违法所得没收、资产处分、资格限制、信用惩戒和个人责任的组合。主要违法情形及后果可以概括如下：
此外，《征求意见稿》中的法律责任链条也延伸至为投资行为提供服务的金融企业和专业服务机构。金融企业为未履行核准、备案或境外再投资报告的投资办理资金结算、融资、担保，可能被通报并由金融管理部门采取监管措施。专业服务机构明知或应知投资者违规仍提供服务，或者出具的报告、意见、证明文件存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，也可能被通报并移交其监管部门处理。对律师事务所、会计师事务所及顾问机构而言，ODI申报文件的事实核验和责任边界需要相应升级。
问题十：除上述制度变化外，还有哪些程序细节值得关注？
答：除核准、备案、信息报告和责任制度外，《征求意见稿》还在金融市场投资、补报更正、共同投资申报、撤销和变更、线上办理以及穿透认定等方面作出细化，部分变化会直接影响交易结构和时间安排。第一，通过QDII、港股通、跨境理财通等渠道开展境外金融市场投资，原则上不适用核准、备案和报告要求；但投资后取得控制权，或投资者单独或者与一致行动人合计持股、表决权比例达到10%的整数倍等情形，仍重新落入监管范围。实践中，不能仅因交易通过二级市场或资管通道完成就当然视为豁免，仍需核对控制权和持股比例变化。
第二，未报、错报或者漏报的信息可以补报或更正，但补正本身不消除既有违规状态，也不妨碍发改部门采取监管措施。发现信息缺口后，投资者应同步评估是否涉及核准、备案、报告及后续资金安排，而不宜仅作技术性更正。但需要指出的是，在实操中，在补报后是否会被批准、是否缓释法律责任、以及对《征求意见稿》生效前的存量投资是否允许补报，仍有待在实操中检验。第三，共同投资各方投资额相等时，申报主体须由各方“书面”协商一致。联合收购、财团竞标等交易应在联合投资协议中明确申报主体、信息提供和配合义务，并使该安排与各方的实际出资额保持一致。
第四，核准、备案机关可以撤销有关文件的情形被具体列举，包括工作人员滥用职权或玩忽职守、超越法定职权、违反法定程序，以及对不符合条件的投资予以核准或备案。投资者除关注自身申报真实性外，也需评估审批程序瑕疵对交易确定性的影响。
第五，已核准或备案事项发生重大变化时，投资者须在变化发生前提出变更申请并“完成”变更手续，前置要求较11号令更为明确。交易文件宜将重大变更与监管手续联动，避免在增减投资者、调整投资地点、规模或金额后才补办变更。
第六，投资者通过网络系统履行手续由11号令的“可以”改为“应当”，核准、备案及各类报告将进一步线上化。企业应提前落实账号权限、内部填报责任和材料留档，避免因系统操作或内部授权影响法定时限。
第七，第七十一条新增“实质重于形式”原则，为穿透识别投资者、控制关系、中方投资额和间接投资提供明确依据。复杂基金、协议控制、代持或多层境外架构不能仅按形式上的持股比例判断是否触发核准、备案或报告。
总结与展望
概言之，《征求意见稿》在延续11号令确立的核准与备案相结合的核心监管框架的基础上，通过扩大投资主体范围、完善信息报告体系、强化监管措施和法律责任、新增对外投资保护机制等方式，对中国ODI监管体系进行了一次系统性的升级。其核心导向可以概括为：主体全覆盖、监管全过程、处罚全链条、保护全方位。对于正在或即将开展境外投资的企业和个人而言，《征求意见稿》的施行将要求其重新审视并升级内部合规管理体系，特别是在自然人投资路径规划、境外再投资报告、前期工作情况报告、年度报告以及中介机构合规责任等方面，需要提前做好准备。尤其需要注意的是，《征求意见稿》没有设置专门的过渡条款，仅规定新办法施行时11号令同时废止，因此，对于目前正在推进的项目，要考虑到《征求意见稿》可能正式实施的影响，对于使用11号令及《征求意见稿》可能产生不同影响的项目，建议在项目谈判和评估中做好两手准备，在交易文件中预留适用规则变化、补充申报的空间。
关于新旧规则的衔接适用，需要提示的是，根据“法不溯及既往”的一般原则，本《征求意见稿》正式施行后原则上不溯及既往：投资者在施行前已按照11号令履行核准或备案手续并已实施的投资，通常无需仅因新规施行而重新办理核准或备案。但需要特别留意的是，新规项下的持续性报告义务，尤其是覆盖“截至上年末的对外投资有关信息”的年度报告制度，可能对存量境外投资产生衔接适用的要求，具体处理有待正式文本及配套规则明确，我们将持续跟进正式文本及实操中关于存量项目合规的过渡性安排。
最后，仍然要强调的是，《征求意见稿》目前仍处于征求意见阶段，正式文本及配套表单可能进一步调整。我们将持续关注立法进展，并及时就相关重点问题提供更新。