金融法律监管年度报告（2026）：银行业篇

2025年，银行业的对外开放与跨境政策呈现由“稳步推进”向“主动扩围”的积极转变，政策在数量与力度上均有提升，遵循“试点先行、分区推进”的路径。例如，多部门联合发文[1]在有条件的自贸区试点加快外资银行设立审批流程、缩短审批周期，并允许外资金融机构开展与中资金融机构同类新金融服务，通过试点积累可复制、可推广的经验。又如，在过往限制外国银行分行开展银行卡业务的政策背景下，金监总局允许港澳银行内地分行率先开展部分银行卡业务[2]。如果此政策落地效果良好，预计其覆盖面将进一步拓宽。跨国公司本外币一体化资金池业务则已实现由“部分试点”向“全面覆盖”的推行。在近年试点与优化的基础上，截至2025年9月末，已有98家跨国公司参与试点，惠及境内外近5000家成员企业。在多次拓宽试点范围后，人行和外汇管理局于12月决定在全国范围内开展此业务，利好企业的跨境资金配置与管理。

借助区域优势，部分地区展现先行先走之姿。例如，西班牙桑坦德银行和富邦银行（香港）的境内分行年内均落子深圳，发力大湾区业务。海南自贸港年内迎来封关，相关政策明确支持在海南设立中外合资银行，设立银行业准入事项快速通道，目前海南自贸港已迎来外资银行入驻。同时，监管持续出台区域性开放鼓励政策。例如，年中，多部门发文支持福建探索海峡两岸融合发展，鼓励性政策包括支持符合条件的台湾地区银行在福建设立法人机构或分支机构，鼓励其入股福建的法人银行[3]；年底，多部门亦就金融支持西部陆海新通道建设发文[4]，鼓励性政策包括支持东盟、港澳地区符合条件的银行新设机构在沿线省（区、市）开展金融服务。

2. 消费金融双轨并行，政策促兴与严管提质协同见效

2025年，消费金融的监管呈现“促发展”与“严监管”的双重趋势。一方面，多部门密集出台政策支持消费金融发展。年初，金监总局等部门相继发文[5]，明确鼓励金融机构加大消费信贷投放、优化贷款条件、开展个人消费贷款纾困；6月，多部门再发文[6]，系统性地从增强消费能力、扩大金融供给等多维度提出19项重点举措；8月，再出贴息政策[7]，切实从供需两端协同发力提振消费；12月，人行发布一次性信用修复政策，为特定范围内小额债务逾期的个人提供“免申即享”的信用修复窗口，侧面提高相关人群的消费金融服务可得性。总体而言，政策聚焦供需两端，形成“政府补贴+金融支持+商家优惠”的组合拳，重点加大对服务消费、新型消费及相关经营主体的信贷投放，助力释放消费潜力。在多轮政策的加持下，业内个人消费贷款的额度、期限、利率等条件的设置整体更有利于资金需求方。

另一方面，“严监管”的笼子也在不断扎紧，重点仍在于整治市场乱象与管理风险。首先是强化助贷治理，《关于加强商业银行互联网助贷业务管理 提升金融服务质效的通知》明确要求商业银行将增信服务机构向借款人收取的增信服务费计入综合融资成本，明确综合融资成本区间，旨在治理“息费不明”的弊病，改善“助贷”生态。其次是规范催收环节，贷后催收国家级标准[8]发布，推动暴力催收等顽疾治理步入标准化轨道。同时，地方金监对机构委外催收管理不到位等问题多次开出高额罚单，具有震慑意义。此外，金监总局发布风险提示并与公安部联合开展行动打击金融黑灰产，揭露“职业背债”骗局，立案查处案件1500余起，打掉职业化犯罪团伙200余个，有力净化消费金融环境。

3. 改革化险质效显著提升，多元工具协同发力

2025年，金监总局继续加快推进中小金融机构改革化险，并将其作为重点目标任务，实现在量上做“减法”，在质上做“加法”。经过多年集中攻坚，风险总量已大幅压降。目前，银行业风险化解继续纵深推进，呈现“精准拆弹”“手段多元”的局面。一方面，中小银行“减量提质”进程显著加速，2025年有约400家银行通过解散、合并或注销等方式退出市场，数量超过过去五年之和，吉林、河南、江苏等多个省份完成省级机构开业。经中央汇金重组控股后，中国信达、东方资产和长城资产三大资产管理公司（AMC）更聚焦不良资产处置的主责主业，助力银行业风险的出清。以中国信达为例，2025年上半年其累计收购54家地方中小银行不良债权本息近600亿元，同比大幅增长。另一方面，模式持续更新，出现国有大行整合城商行、农商行、村镇银行的案例，如工商银行全面收购锦州银行、农业银行承接吉林农信系统部分机构、工商银行收购重庆璧山工银村镇银行，可见处置路径日益拓宽、思路更灵活务实。

在政策工具方面，金监总局发布了《关于促进金融资产管理公司高质量发展提升监管质效的指导意见》和《地方资产管理公司监督管理暂行办法》，强化对全国AMC的监管，并为地方AMC确立了统一的监管规则，引导AMC真正回归不良资产收购处置本源。同时，政策推动参与机构持续扩容。3月，金监总局发布《关于进一步扩大金融资产投资公司股权投资试点的通知》，明确支持符合条件的全国性商业银行设立金融资产投资公司（AIC），推动AIC扩容，年内已有多家AIC获批设立，从行业层面提升了市场化债转股参与不良资产处置的渠道与能力。总体而言，2025年度银行业风险处置体系在制度构建、功能定位与区域布局方面持续成熟与优化。

4. 监管与司法双加码，持续推动小微金融发展

2025年，小微金融的支持政策发布明显提速。在宏观政策层面，人行、金监总局等八部门联合发布《支持小微企业融资的若干措施》，从增加融资供给、降低综合融资成本、提升融资效率与支持精准性等多个维度提出二十三项具体举措，强化小微企业融资的制度保障；金监总局发布《关于做好2025年小微企业金融服务工作的通知》，为全年工作定调。在具体规则层面，《保障中小企业款项支付条例》修订发布，引导银行等金融机构加大对中小企业的信贷投放力度，降低其综合融资成本并提供融资便利条件；《服务业经营主体贷款贴息政策实施方案》通过贴息安排直接降低融资成本，以激发市场活力；供应链金融系列新规[9]发布，强调合理分担融资成本，致力改善中小企业在供应链融资中的整体环境；《关于推广农业设施和畜禽活体抵押融资的通知》发布，明确将畜禽活体纳入合格抵押物范围，推动满足农业经营主体的融资需求。此外，自2024年10月支持小微企业融资协调工作机制建立以来，已有1355万小微经营主体总计获得贷款超过30万亿元。

同时，最高院发布了保护民营企业合法权益典型民商事案例，规范金融机构行为，助力破解民营企业融资难、融资贵问题。在一个案例中，银行超过监管允许范围，在未提供对应服务的情况下向企业收取“融资承诺费”，不当增加企业融资成本，法院按照“砍头息”的裁判规则，将该费用在借款本金中予以扣除；在另一案例中，仅因借款人延迟2天支付利息的显著轻微违约，银行直接宣布贷款提前到期，法院认为有违诚实信用和公平原则，驳回了银行主张贷款提前到期的诉讼请求。可见法院在审视相关问题时，会综合考虑合同意思自治、监管要求以及机构格式条款的情况，基于实质正义保护企业权利，从司法角度支持小微企业融资。

5. 财富类业务迎批量监管升级，资管新规原则深化，监管套利空间减小 

在净息差持续收窄的大环境下，拓展中间业务以增加非息收入是近年发展大势，其中财富类业务是发力重点之一。今年以来，已有多家外资银行将其零售业务重心转向私人财富业务，开设私人旗舰支行、理财中心等高端网点；也有大量地方性中小银行立足本地开展代销合作，探索理财业务的下沉市场。在此背景下，2025年，财富类业务迎来相关领域的多个系统性监管更新，包括《商业银行代理销售业务管理办法》《金融机构产品适当性管理办法》《商业银行托管业务监督管理办法（试行）》《银行保险机构资产管理产品信息披露管理办法》等，其中多个规则为金监总局系统性规范的首次发布。

规则以行为监管为出发点，按相同业务相同监管的思路，对代销、投资者适当性管理、托管和信息披露等进行了全生命周期的规范，对银行相关业务活动影响重大。一方面，未来金监总局体系下，诸如名为代销但实际通过第三方进行通道类业务并签署隐性回购条款等监管套利行为的空间将进一步减小，银行对合作方及产品的管理会有更统一的标准；另一方面，在实际业务中仍需要审慎协调不同监管部门、金融产品以及新规与旧规的要求差异。

同时，相关规则亦深化资管新规要求。例如，针对透明度较低的非标资产，遵照资管新规的精神，《商业银行代理销售业务管理办法》和《商业银行托管业务监督管理办法（试行）》均就银行在代销和托管业务中的产品准入程序设置了更高的要求。又如，为落实资管新规穿透核查的原则，《银行保险机构资产管理产品信息披露管理办法》首次明确要求了穿透信息披露，强化了嵌套投资产品（即被投资产品）管理人及时为穿透披露提供协助的义务。

6. 《反洗钱法》修订实施，配套规则相继出台

2025年，新修订的《反洗钱法》生效实施，标志着中国反洗钱治理迈入新的阶段，相关配套规则也在2025年陆续制定发布。在客户尽职调查层面，《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》修订发布，删除了2022版规则中关于银行现金存取业务登记资金来源的争议性要求，还按照“该严则严、当放则放”的理念，对于风险较低的客户或业务情形，允许金融机构依法采取简化尽职调查措施。整体推动尽职调查工作向精细化、风险为本的监管思路进一步转变。《关于落实〈金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法〉有关事项的通知》进一步强化了金融机构在反洗钱和反恐融资方面的信息报告和内部管理责任，要求金融机构及时向反洗钱监管行报告机构及其从业人员、受益所有人涉及重大违法犯罪行为的相关情况，并在次年3月底前提交经机构负责人审签的反洗钱年度工作报告，对金融机构反恐怖融资内控体系建设提出了更为严格的要求。

在新制度方面，修订后的《反洗钱法》首次提出了“反洗钱预防措施”的概念，《反洗钱特别预防措施管理办法（征求意见稿）》已于2025年发布，明确中国人民银行为反洗钱特别预防措施义务履行情况的监督管理与指导部门，同时对反洗钱预防措施的具体内涵、适用对象及相关义务进行系统明确。同时，《金融机构客户受益所有人识别管理办法》对以往分散见诸于《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》等规范性文件中的受益所有人识别要求进行了整合，构建了一套更加完整、系统且以风险为导向的金融机构客户受益所有人识别与核实制度体系。对于企业而言，营业执照、董监高名单、股东持股情况、章程，以及合伙企业的合伙协议、合伙人名单与持有权益比例、各合伙人承担责任的方式等均将会被作为受益所有人识别的佐证材料。

7. 银行业借鉴枫桥经验，个案示范引领多元解纷

3月，金监总局、人行和证监会联合发布了《关于推进金融纠纷调解工作高质量发展的意见》，明确由金监总局牵头负责金融纠纷调解工作，并提出利用三年时间基本实现调解制度完备精细、调解组织规范专业、调解渠道畅通高效、各方参与主动充分、人民群众满意度和获得感显著提升的工作格局。5月，全国首家金融业联合人民调解组织在北京成立，年内亦有多个地方金监局与当地司法机关协同，设立调解组织。相较诉讼，纠纷调解具有低成本、高效率、兼具保密性和灵活性的优势。

12月，金监总局与最高院联合发布了金融领域纠纷多元化解典型案例，通过个案示范强化“枫桥经验”的实践。其中，在小微企业贷款逾期纠纷调解案中，调解组织通过全面核查债务人财务信息，综合评估银行债权保障与债权人经营状况的方式，最终促成调解解决纠纷，避免了“抽贷断贷”加剧企业经营困境及破产风险。这为小微企业纾困提供了示范性参考。如何精准评估债务人的还款意愿与能力，平衡债权人与债务人利益会是此类案件中的核心问题。

8. “反内卷”纳入银行业规范议程，配套制度待完善

自2024年中央政治局会议首次提出防止“内卷式”竞争以来，“反内卷”在2025年已成为政策的高频词，也是银行业的关注重点。3月，政府工作报告提出要综合整治“内卷式”竞争；同月底，利率在3%以下的消费贷款产品被暂停；7月，发改委和市监总局发布《中华人民共和国价格法修正草案（征求意见稿）》，拟对价格法律体系进行系统更新，明确禁止低于成本价倾销服务；8月，银行间交易商协会发布了《关于加强银行间债券市场承销报价自律管理的通知》，强化了对低价承销的自律管理；同时，多家银行明确表态“反内卷”并部署相关工作，例如华夏银行在2025年中期业绩发布会上强调，其会在定价方面坚持理性定价、风险定价，加强宣导、严格约束，从价格内卷回归价值服务；12月，中央经济工作会议提出深入整治“内卷式”竞争。此外，年内有多个地方金监局、行业协会开展指导与行业自律，剑指返点、返佣、违规让利及降低风控标准等恶性竞争手段；也有多家银行因向非营销部门下达考核指标而被处罚。

尽管政策多、层级高，“反内卷”在银行业监管层面尚缺实质性制度供给。就业务机构发展而言，放弃短期逐利思想，开展差异化竞争，依靠专业行稳致远才是破局关键。以信贷供给为例，需要重塑生态，降低对大型优质企业授信的过度竞争，增加对小微企业的合理信贷供给。这也需要监管给予更多优惠政策助力，同时从打击不正当竞争、强化风险与合规管理等角度强化行业行为监管。

2026监管趋势展望

1. 试点政策逐步完善，推动高水平对外开放

2. 推进中小银行业机构减量提质，巩固改革化险成果