前言
在特朗普政府单边向贸易伙伴实施所谓“基线关税(baseline tariffs)”以及拟实施“对等关税(reciprocal tariffs)”的同时，美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection, 以下简称“CBP”）对原产地规则的执行日益严格。在此背景下，中国企业亟需深入理解美国原产地规则，并以此调整供应链的布局，在必要的情况下，可以通过向CBP申请原产地预裁定的方式，有效控制与原产地相关的关税风险。
截至本文发稿之日，中美经贸高层会谈在瑞士日内瓦举行并取得实质性进展，双方就建立经贸磋商机制达成重要共识。这一最新动向释放出双边关系出现缓和迹象的积极信号。面对这一契机，中国出口企业应积极把握政策环境变化的窗口期，进一步深化对美国非优惠原产地规则的理解与应用，灵活运用原产地预裁定等法律工具，在现行制度框架内稳步推进关税合规与供应链优化工作。
本文旨在系统梳理美国关税政策的演变路径，重点解析原产地规则的法律内涵与实务挑战，结合CBP的预裁定制度的实际操作，提出切实可行的合规建议，为出口企业规避风险、优化全球布局提供参考。
美国对华关税政策的关键演变
“名目繁多”的关税名称
“301条款”关税：《1974年贸易法》第301条授权美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative，以下简称“USTR”）调查并应对他国的不公平贸易行为（如违反贸易协定、实施歧视性政策等）。
“232条款”关税：《1962年贸易扩展法》第232条授权总统在认定某种进口对美国国家安全构成威胁的情况下调整相关进口政策；重点目标时保障美国关键工业（例如钢铁、铝、汽车）不过度依赖进口。
“IEEPA”关税：《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，以下简称“IEEPA”）授权总统在宣布国家进入紧急状态后，限制或禁止与某一国家或主体的经济交易。该关税无需国会批准，具有高度灵活性与快速响应能力，常与国家安全及外交政策挂钩。
“201条款”关税：《1974年贸易法》第201条授权美国国际贸易委员会（United States International Trade Commission，以下简称“USITC”）对进口至美国的产品进行全球保障措施调查，对产品进口增加是否对美国国内产业造成严重损害或严重损害威胁作出裁定。比如，太阳能产品，家用洗衣机等。
反倾销税（Antidumping）/反补贴税（Countervailing）：由美国商务部负责倾销/补贴调查和税率计算，USITC负责损害调查，CBP负责执行，广泛适用于中国出口商品。
2. 特朗普政府的对华关税政策
自2017年启动301调查以来，特朗普政府在其第一任期单方挑起对华关税战。USTR先后发布四轮加征清单，累计影响商品总额达5500亿美元。加征的税率从最初的25%逐步扩展，涵盖商品种类从工业制品、消费电子到医疗设备不等。在拜登政府任内，USTR又对这些关税进行了四年期复审，得出“关税有效、影响可控”的政策结论，并宣布扩大适用范围，进一步将征税目标聚焦于新能源、关键矿产和高科技制造领域。
2025年初，特朗普政府再度上台后迅速推行更为无理的关税政策，从“贸易不公平”转向“国家紧急状态”与“对等报复”的政策逻辑。基于IEEPA、《国家紧急状态法》和《1974年贸易法》的修订条款，政府接连签署行政令，自2月起对全部中国进口商品加征10%起始关税，至4月累计“对等关税”提高至125%，叠加专项芬太尼关税，总税负高达145%。根据2025年4月15日美国白宫网站发布的信息，部分产品关税最高可达245%。此外，小额包裹免税政策的取消使中国跨境电商渠道的税负显著增加，迫使中国的跨境电商行业调整商业策略。
尽管特朗普政府仍保留了部分豁免机制，如对受《美国法典》第50编第1702条第(b)款（50 USC §1702(b)）保护的物品、部分工业原料、关键零部件等暂不征税，并设立临时排除申请程序，但暂时从总体来看，排除范围有限，排除期限短暂，对企业的缓冲作用有限。面对美国关税政策的高度不确定性，中国出口企业在面临美国单方无理关税的同时，也将面对美国复杂的原产地规则和CBP严格的审查。
美国海关原产地规则
1. 非优惠原产地规则
在当前的贸易政策体系中，原产地的确定在关税征收中具有关键地位。根据美国法律，凡是进入其关境的外国商品，均需判断其真实的“原产国”，即该商品最终完成实质性制造、生产或生长的国家。为此，CBP负责具体的原产地认定工作，并据以执行相关关税、标签及合规措施。现行规则体系下，美国并无专门立法系统规定非优惠性原产地规则，因此CBP主要依赖其过往判例、行政解释以及行业操作规范，在个案基础上进行判断。
美国原产地规则通常分为两类：非优惠性原产地规则与优惠性原产地规则。其中，非优惠规则适用于包括对华征税在内的绝大多数关税政策，与是否享受关税减免无关，属于一般性适用标准。在非优惠情形下，CBP主要依据两种标准判断原产地：一是所谓“完全获得”原则，即商品在某一国家完成全流程生产、制造或自然形成，即可认定为该国原产；二是“实质性转变”原则，适用于含多国成分或零部件的商品，其原产地应为最后完成本质改造、形成新产品的国家。例如，若某零部件组合或工序导致产品名称、功能或用途发生根本性变化，则该国家即可被认定为原产地。
非优惠原产地规则广泛用于决定货物适用何种关税税率、是否满足原产地标识要求、是否符合特定采购政策，或是否触发贸易救济与限制性措施。在中美贸易冲突持续升温、关税种类日益多元的背景下，准确判断出口商品的原产地已经不仅是通关合规的需要，更关系到企业税负成本、贸易安排乃至法律责任的系统性评估。
2. 实质性转变原则
《美国法典》第19编第1304条（19 U.S.C. §1304(a)）要求所有进口商品必须标明原产国；海关法规规定只有当商品在国外加工后达成“实质性转变”时，该加工国才可视为原产国。例如，《联邦法规》第19编第134.1条（19 C.F.R. §134.1(b)）明文规定：“在另一国对商品进行的附加工作或材料添加必须产生实质性转变，方可使该国成为原产国”。
作为普通法系国家，美国判例法一致将“实质性转变”定义为加工后出现了“与原始材料不同的名称、特性或用途”的商品。美国最高法院在Anheuser-Busch Brewing Ass’n v. United States[1]案中指出，必须产生“一个具有不同名称、特性和用途（name, character and use）的全新不同商品”。联邦巡回上诉法院和国际贸易法院继续沿用这一标准：例如Cyber Power Systems (USA) Inc. v. United States[2]案援引联邦巡回法院Torrington, Co. v. United States[3]案，将实质性转变表述为加工后商品“以与原始材料不同的名称、特性或用途”的出现，并强调加工后必须出现“新和不同的商品”。
其次，在Energizer Battery, Inc. v. United States[4]案中，法院还考察加工是否改变了商品的最终用途（end-use）。如果进口部件在进口时用途已确定，仅在美国进行简单组装，往往不构成实质性转变。而若加工后商品的用途与原商品的用途“很难互换”（如钢板的热镀锌处理极大改变了其用途），则有利于认定已经发生实质性转变。此外，法院有时参考增值程度、加工复杂度或关税分类变化等辅助因素，但这些均为辅助佐证，没有统一规则，仅从整体事实综合判断。
3. 光伏组件原产地案例分析
太阳能电池（solar cell）及其组成的光伏组件（solar module）在近年来中美贸易摩擦中屡次成为重点加征关税对象。在实务操作中，企业普遍尝试通过将电池在第三国进行封装、组装等方式，试图改变产品原产地以规避高额关税。但CBP和美国法院在一系列判例中，明确否定了这种仅凭组装转移原产地的路径。太阳能产品因此成为理解美国“实质性转变”标准的重要样本。
根据CBP的稳定裁定逻辑，太阳能组件的核心功能来源于其内部的太阳能电池，电池决定了整个组件的能量转换能力，是组件的“本质特征”承载体（essential character）。在H261693号裁定中，CBP明确表示：即使电池在波兰完成焊接、层压、加框、安装接线盒等步骤，但由于这些加工未改变产品名称、用途或性能，因而不足以构成实质性转变，组件的原产地应仍为电池的原产国（如中国或韩国）。同样，在H298653号裁定中，德国制造的电池在中国封装后出口至美国，CBP认定其原产地仍为德国。这类判断广泛适用于其他常见情况，例如H301813号裁定中，CBP认为台湾制造的电池在印度组装后，原产地仍为台湾；最新的2024年裁定N338270进一步确认了上述立场。
美国国际贸易法院（CIT）与联邦巡回法院在司法审查中也支持CBP的原产地判断逻辑。在Aireko Construction v. United States[5]一案中，法院采纳CBP和商务部的分析，认为光伏组件的最终用途在电池阶段即已确立，后续加工不影响其实质属性，不能改变原产地。在Canadian Solar Inc. v. United States[6]案中，联邦巡回法院指出，即便在第三国组装，电池组装行为并不足以生成新商品，不能改变原产地。
法院明确强调，加工地仅提供结构支持与物理组装服务，并未赋予商品新的市场功能或技术性能，因此不构成“新的、不同的商品”。这一立场与Energizer Battery案中“用途已预定”不能构成实质性转变的原则高度一致。
美国海关预裁定制度
1. 预裁定的效果
在面对美国原产地规则不确定性日益上升，尤其是在高风险行业（如光伏、电子、机械设备）广泛遭受高额301或IEEPA关税背景下，企业在商品进入美国市场前，若能通过申请海关预裁定（Binding Ruling），提前锁定商品在美国海关的原产地认定，将在实务操作中发挥重大作用。
根据《联邦法规》第19章第177部分（19 C.F.R. Part 177），预裁定是由CBP依据企业提交的具体事实和材料，对商品的原产地、税号、估价方式等问题作出具有约束力的判断。其核心效力在于：一旦裁定作出，CBP及其辖区内各口岸必须按照该裁定执行，除非裁定被正式撤回或修改。
对于中国出口企业而言，该制度主要体现三大核心价值：其一，通过裁定结果提前明确原产地归属，有助于企业优化供应链安排、规避“中国产”标签所触发的高额301或IEEPA关税；其二，可作为申报依据提升通关确定性，降低货物被滞留、退运或补税的操作风险；其三，在面对CBP执法稽查、追溯调查或贸易争议时，该裁定可作为具有公信力的合规抗辩材料，增强法律防护效力。
2. 预裁定的流程
美国海关预裁定的办理流程一般包括四个阶段：材料准备、正式提交、审查裁定和执行落地。首先，申请人需准备一套详尽的商品说明文件，包括：进口状态下的商品描述、主要用途、协调税号（HTSUS）、照片或图纸、制造流程图及叙述、原材料来源及成本明细（含BOM和国别成本比例）、关键部件构成、以及其他技术说明或用户手册。特别是在原产地认定问题上，应详尽列明各工序所在地及其是否涉及可能构成“实质性转变”的关键步骤。
申请材料提交后，CBP将指派审查官开展审查，如遇情况不明或资料不足，通常会要求申请人补充说明或提供更多细节。在此过程中，企业应对关键加工步骤、原材料构成、各生产地的加工比例等问题提供清晰解释，必要时可附上法律或技术意见书。CBP一般会在30至90日内出具正式书面裁定，载明对商品原产地的认定逻辑与结论，并分配裁定编号，同时在公开数据库中发布。
一旦裁定生效，企业在后续进出口申报中便可据此作为官方依据，CBP各口岸亦应依法予以执行。如企业后续产品结构或供应路径发生重大调整，应视情重新申请新的预裁定，以确保合规判断的持续有效性。整体而言，预裁定流程虽具有一定准备成本与时间周期，但对高风险商品而言，是控制关税风险、保障贸易安全的重要制度安排。
结语
随着中美贸易政策的博弈趋于长期化、结构化和多维度升级，中国出口企业在通往美国市场的过程中，将面临越来越严苛的合规挑战。原产地认定，已不仅是一个关税技术问题，更是关乎贸易布局、成本管控乃至法律风险防范的战略性议题。在此背景下，深入理解美国“实质性转变”标准、准确识别出口商品的原产地属性，并主动运用海关预裁定制度，成为出口企业有效控制风险、提升确定性的重要工具。面对更复杂的国际贸易环境，企业唯有以合规为底线、以预判为手段、以制度工具为保障，方能在不确定性中赢得主动权，稳步拓展全球市场。