2025年1月1日生效的《中华人民共和国反洗钱法》(以下简称“新反洗钱法”)首次从法律层面界定了特定非金融机构的范围,包括房地产开发企业、房地产中介机构、贵金属和宝石从业机构、律师事务所、会计师事务所、公证机构,并设置了兜底条款,为未来纳入其他类型的特定非金融机构预留空间。新反洗钱法还规定了这些特定非金融机构原则上的监管要求及处罚后果。

结合即将到来的FATF第五轮评估的背景,未来我国针对特定非金融机构的反洗钱监管将可能不断强化。新反洗钱法提出,特定非金融机构参照金融机构履行反洗钱义务的相关规定,并根据行业特点、经营规模、洗钱风险状况履行反洗钱义务。这意味着:(1)特定非金融机构履行反洗钱义务本质上与金融机构是相似的;(2)在具体履行方式上,特定非金融机构还需要结合行业和业务模式的特征。

2025年4月3日,中国人民银行发布了《贵金属和宝石从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”),是我国首部全面的针对特定非金融机构的监管文件。《征求意见稿》体现了新反洗钱法对特定非金融机构的以上两点监管思路,既比照金融机构的要求对贵金属和宝石从业机构提出了内部治理、客户尽职调查、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等要求,又结合了贵金属和宝石从业机构的国际监管实践和行业特征做出相关规定,可以为未来其他特定非金融机构的反洗钱工作提供参考。

一、以自律监管为主导

早先的中国人民银行《中国反洗钱报告(2022)》就有提及: “经与相关部门密切沟通,按照以行业自律为主要监管方式、从培训引导入手逐步推进的总体原则,形成贵金属和宝石行业、公证行业反洗钱制度草案,并就草案内容与各行业主管部门达成一致,为适时启动公开征求意见程序做好充分准备。”

根据《征求意见稿》的内容,针对贵金属和宝石从业机构的反洗钱监管工作主要依靠“反洗钱自律机制”,由贵金属和宝石交易场所、行业自律组织(以下统称“反洗钱自律机制”)在中国人民银行的指导下建立。根据《征求意见稿》的定义,此处的贵金属和宝石交易场所包括上海黄金交易所和上海钻石交易所等;贵金属和宝石行业自律组织包括中国黄金协会、中国珠宝玉石首饰行业协会,以及其他依法成立的开展贵金属和宝石行业自律管理的全国性或者地区性组织。

反洗钱自律机制的管理职责主要体现为行业反洗钱工作的统筹、行业洗钱风险的识别与评估、自律规则的制定、组织开展行业反洗钱研究和培训、组织报送大额交易和可疑交易报告、协助处理反洗钱投诉举报、对从业机构及其工作人员的反洗钱工作进行评价、移送洗钱犯罪线索、与中国人民银行进行对接(报告工作情况、反应问题、提出建议)等。

在自律管理措施方面,反洗钱自律机制可以要求从业机构报告反洗钱工作情况、确定或者调整从业机构的风险类别(与管理强度相关联)、开展自律考察、针对违规问题提出改正意见等。此外,反洗钱自律机制还有权针对从业机构及其工作人员实施自律惩戒措施,相关内容将在本文第五部分介绍。

因此,在自律监管为主导的模式下,相关的贵金属和宝石从业机构未来需要密切关注上海黄金交易所、上海钻石交易所、中国黄金协会、中国珠宝玉石首饰行业协会等组织的动态。

二、从业机构内部治理的要求

一是在内控机制方面,从业机构需要制定一套反洗钱的内控体系。《征求意见稿》特别提到:“对于中国人民银行及其分支机构评估为较低洗钱风险的从业机构,其内部控制制度要求可以适当简化。”对此,我们初步理解,未来中国人民银行可能会发布从业机构的风险分类清单,从业机构根据评估的风险状况确定履行反洗钱义务的程度。

二是在反洗钱人员配备方面,从业机构需要指定或者授权一名管理人员牵头负责反洗钱工作,还需要根据机构的风险状况、经营规模和业务发展趋势配备一定数量的、具备相应工作能力的反洗钱岗位人员。

三是从业机构需要至少每三年开展一次洗钱风险自评估。鉴于《征求意见稿》并未具体规定从业机构如何开展风险自评估工作,对此可以参考中国人民银行反洗钱局2021年发布的《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》,从固有风险(分为产品、渠道、客户、地域)和控制有效性来评估本机构的洗钱风险。评估报告可能提交后由中国人民银行和反洗钱自律机制确定本机构的风险等级,影响后续的监管强度,因此需要重视。

四是评估新产品、新业务、新技术带来的洗钱风险变化,这点跟新反洗钱法对金融机构的要求(见新反洗钱法第36条)基本一致,后续落地可以参考金融机构的做法。

三、反洗钱义务的履行

贵金属和宝石从业机构履行反洗钱义务的内容,与金融机构基本一致,但有两个特殊的地方需要关注:(1)开展客户尽职调查的前提条件是现金交易达人民币10万元(或等值外币)以上,即贵金属和宝石从业机构主要关注现金交易,银行转账或第三方支付等付款方式已经由银行和支付机构的反洗钱工作覆盖;(2)大额交易监测的标准是与单一客户开展单笔或者日累计金额人民币 10 万元(或等值外币)以上。

根据《征求意见稿》,贵金属和宝石从业机构的客户信息登记要素如下:

对于受益所有人识别,贵金属和宝石从业机构可以参考中国人民银行和国家市场监督管理总局于2024年联合发布的《受益所有人信息管理办法》和《受益所有人信息备案指南(第一版)》。

根据《征求意见稿》,除从业机构开展简化尽职调查的风险评估需额外关注反洗钱自律机制发布的反洗钱自律规范及指引、风险评估报告、风险提示、研究报告等外,《征求意见稿》关于持续尽职调查、强化尽职调查、简化尽职调查、依托第三方开展尽职调查等的原则性规定,与新反洗钱法针对金融机构的要求基本是一致的。后续具体的合规落地规则建议紧密关注反洗钱自律机制的相关动态。

四、地域风险和恐怖融资风险的特别关注

地域风险和恐怖融资风险是新反洗钱法较原反洗钱法特别提出的内容,在这个方面,《征求意见稿》对于贵金属和宝石从业机构的要求,与新反洗钱法对于金融机构的要求基本一致。

在地域风险方面,从业机构需要关注FATF公布/更新的高风险及应加强监控的国家或地区名单。截至2025年2月,高风险国家和地区有3个,包括朝鲜、伊朗、缅甸;应加强监控的国家或地区25个,与前次公布的名单相比,移除了菲律宾,新增了老挝和尼泊尔。对此,贵金属和宝石从业机构需要关注在这些国家或地区的业务带来的洗钱风险。

在反恐怖融资要求和采取相应特别预防措施方面,与新反洗钱法第四十条一致,贵金属和宝石从业机构需要关注下列名单:

  • 国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单;
  • 外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单;和
  • 中国人民银行认定或者会同国家有关机关认定的,具有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的组织和人员名单。

五、违规后果:自律惩戒+行政处罚

贵金属和宝石从业机构的监管以自律监管为主,反洗钱自律机制可以对从业机构及其工作人员采取惩戒措施,包括要求接受培训、约谈负责人、业内通报、公开谴责、建议相关主管部门暂停或者取消从业机构或者其工作人员营业资质或者资格等。

除此之外,针对贵金属和宝石从业机构的违法违规行为,反洗钱自律机制将根据情节移送中国人民银行处理,由中国人民银行依法处罚。值得注意的是,新反洗钱法特别设置了特定非金融机构的反洗钱违法的行政责任,即“特定非金融机构违反本法规定的,由有关特定非金融机构主管部门责令限期改正;情节较重的,给予警告或者处五万元以下罚款;情节严重或者逾期未改正的,处五万元以上五十万元以下罚款;对有关负责人,可以给予警告或者处五万元以下罚款。”

根据以上条款,结合金融机构的反洗钱处罚情况,反洗钱的自律惩戒和行政处罚基本以“双罚”为主,既处罚从业机构本身,亦处罚机构的责任人员。因此,贵金属和宝石从业机构的有关责任人员未来需要关注本机构履行反洗钱义务的情况,降低因反洗钱违规带来的职业风险。

作者
陈伟