《外国补贴条例》最新动态：欧盟委员会首次附条件批准涉及中国收购方的并购交易

2026年11月3日，欧盟委员会（“欧委会”）根据《外国补贴条例》附条件批准了京东（JD.com）拟收购Ceconomy AG的交易（“京东案决定”）。[1]欧委会在决定中认定，京东获得了来自于中国的具有扭曲效果的补贴，形式包括财政资助、税收激励和优惠性融资。为解决欧委会认定的扭曲效果，京东作出了“公平”融资及准入的承诺，包括：（1）按照市场条件进行集团内部交易（包括向Ceconomy提供的融资）；以及（2）按照与向Ceconomy提供的相同条件，向第三方零售商提供其物流和技术服务。

京东案决定是《外国补贴条例》并购交易审查机制下首起涉及中国收购方的附条件批准决定，也是继公共采购项目审查机制下的里斯本地铁案决定（详见我们关于里斯本地铁案决定的专题解读）之后，《外国补贴条例》下第二起涉及中国企业补贴的附条件批准决定。

欧委会尚未公布决定全文（全文公布可能需要数月时间），因此，我们基于目前了解到的公开信息分享对该决定的初步分析与见解。

核心观点

• 京东案决定表明，即便欧委会识别出可能具有扭曲效果的中国补贴，如果中国投资者能够提供消除扭曲效果的承诺，仍可获得《外国补贴条例》下的审查批准。
• 《外国补贴条例》下的严格审查并不限于国有企业。欧委会在集团层面评估了中国提供的支持，并认定一家中国民营上市企业从可能具有扭曲效果的补贴中受益，包括优惠融资、税收激励和财政资助；这些补贴类型也与里斯本地铁案决定中识别出的补贴类型类似，但该案涉及一家中国国有企业的欧盟子公司。[2]
•  《外国补贴条例》下的并购交易审查周期可能较长，中国投资者应做好准备。京东交易从宣布到获批历时约15个月，比此前《外国补贴条例》下附条件批准的其他并购交易审查时间都更长。
• 京东案决定是欧委会首次在我国司法部认定其对该交易的相关审查措施构成不当域外管辖措施并禁止任何组织、个人执行或者协助执行该措施后（司法部第8号公告），依据《外国补贴条例》作出的附条件批准决定。在决定全文公布前，尚不清楚京东是否通过援引该司法部公告来限制其向欧委会披露的信息范围，以及欧委会对此作何回应。
• 京东案决定还表明，尽管司法部要求不得执行欧委会对并购交易的相关审查措施，中国交易方仍可提出承诺方案，但其能否在不违反中国法律的情况下履行该等承诺尚不明确，尤其是据媒体报道，早期版本的承诺方案曾包含一项“不与中国法律相冲突”的条款，但该条款在后续版本中被删除。若履行承诺需要向监督受托人提供补贴信息，在长达10年的承诺期限内，如何在避免与中国法律发生冲突的情况下，履行承诺并配合监督受托人对承诺履行的监督，目前也尚不明确。
• 旨在维护“公平竞争环境”的行为性救济措施仍可能对企业经营产生较大程度的干预。京东的承诺实际上将其收购后在欧盟的业务与可能在中国获得的相关补贴进行了隔离。相关承诺要求京东按照市场条件开展集团内部交易（包括融资），并向第三方开放京东的物流和技术服务。在监督受托人的监督下履行长达10年的承诺，可能会给中国母公司带来相当大的成本及报告负担。具体而言，按照市场条件定价（以及不能将外国补贴带来的利益传递给欧盟目标公司），也可能削弱交易预期产生的协同效应和价值。

I. 背景

2025年7月，中国电商平台巨头京东宣布拟收购德国消费电子产品零售商Ceconomy（“拟议交易”），Ceconomy旗下拥有多个核心品牌，在多个欧盟国家开展线上和实体店零售业务。[3]据报道，拟议交易的估值约为22亿欧元（约合178.1亿元人民币）。

拟议交易达到了《外国补贴条例》的申报标准，原因在于至少有一方交易方在欧盟境内设立，且其在欧盟产生的营业额至少为5亿欧元（约合40亿元人民币），且交易双方在集中前三年内从第三国获得的外国财政资助合计总额至少达到5,000万欧元（约合4.05亿元人民币）。

拟议交易双方在2025年8月与欧委会启动预申报商谈后，于2026年4月17日根据《外国补贴条例》正式向欧委会提交申报。[4]2026年5月28日，欧委会认为有充分迹象表明，京东可能获得了来自中国的可能扭曲欧盟市场的外国补贴，因此启动了进一步深入审查。[5]

表1：《外国补贴条例》审查时间线

II. 欧委会的评估

欧委会识别出若干来自于中国的相关补贴，并认定该等补贴可能提高拟议交易完成后合并后实体的竞争地位，并对欧盟的竞争产生负面影响。

A.  欧委会识别的来自中国的相关补贴

就《外国补贴条例》项下的评估而言，欧委会识别出京东在拟议交易宣布前三年内获得了若干来自于中国的相关补贴。[6]欧委会在集团层面对京东获得的补贴进行了评估，这也与《外国补贴条例》以及欧委会截至目前的审查实践一致。[7]在欧委会公布决定全文之前，该等补贴的具体金额尚不得而知。

欧委会识别的补贴包括以下三类：

• 优惠性融资：与中国相关的金融机构向京东集团下属实体提供的融资安排，其条款比京东在市场条件下能够获得的更为优惠；
• 税收激励：京东集团下属实体享受到的税收优惠待遇，即政府放弃了本应收取的税收收入；
• 财政资助：根据有一定适用资格要求的安排，或者由中国政府部门酌情决定，政府部门向京东集团下属实体提供的资助。

上述欧委会识别的中国相关补贴似乎均不属于《外国补贴条例》所规定的“极易扭曲内部市场的外国补贴类别”。[8]

B. 并购交易的扭曲效果测试

《外国补贴条例指南》[9]强调，根据《外国补贴条例》对特定并购交易进行审查，目的是评估非欧盟补贴是否可能扭曲欧盟市场。[10]对于非欧盟补贴可能造成的实际或潜在的扭曲效果，需从以下两个方面进行评估：

• (i) 对收购过程的影响，例如非欧盟国家以直接资助、无限额国家担保或优于市场条件的贷款等形式向投资方提供补贴，以促成收购，从而使收购方能够以更高报价击败目标公司的其他潜在竞购方，或者使其放弃竞购；以及
• (ii) 对收购完成后的经营的影响，即投资方获得的非欧盟补贴是否可能影响集中后实体的竞争地位。[11]

首先，就上述第（i）项而言，欧委会认定，已识别的来自于中国的相关补贴可能扭曲了收购过程本身。该等补贴可能释放了可用于为拟议交易提供融资的资源，并使京东能够通过提供较高的收购溢价，以及向Ceconomy提供京东集团可能受补贴支持的物流和技术能力，争取到Ceconomy管理层及主要股东的支持。这可能改变谈判态势，并阻碍了竞争性收购报价的提出。

其次，就上述第（ii）项而言，欧委会关注拟议交易完成后合并后实体的经营活动可能产生的扭曲效果。已识别的中国相关补贴可能会产生以下影响：

• 释放财务资源，并支持合并后实体物流和技术能力的发展。这些资源和能力可能被投入并整合至合并后实体的经营活动中，从而使其能够采取损害其他经营者的商业策略；以及
• 增强合并后实体为其欧盟境内业务活动提供融资的能力，并使其能够采取激进的定价策略，从而损害其他市场竞争者的利益。

因此，欧委会在对拟议交易的进一步深入审查中认定，已识别的与中国相关的补贴，可能在收购过程以及在拟议交易完成后的经营活动中，扭曲欧盟市场的竞争。

III.  中国司法部禁止执行欧委会调查措施的要求对调查的影响

值得注意的是，京东案决定是欧委会首次在中国政府要求禁止执行欧委会调查措施的情况下，仍继续推进《外国补贴条例》调查并最终作出附条件批准决定的案件。此类措施对欧委会调查的实际影响，将在欧委会公布京东案决定全文后变得更加明了。

A. 京东案下的禁止执行令（司法部颁布的“第8号公告”）

2026年8月19日（即欧委会对拟议交易启动进一步深入调查后不到三个月），司法部根据2026年4月出台的《中华人民共和国反外国不当域外管辖措施条例》（国务院令第835号）发布了第8号公告。[12]司法部认定，欧委会在审查拟议交易时针对中国实体采取的若干跨境调查措施构成不当域外管辖措施。据此，第8号公告禁止任何组织、个人执行或者协助执行欧委会的调查。

这是司法部第二次根据《反外国不当域外管辖措施条例》发布此类禁止执行令。2026年5月，司法部曾发布第5号公告，对欧委会根据《外国补贴条例》针对同方威视开展的依职权主动调查发布了类似的禁止执行令。[13]

B.“配合”欧委会调查的影响

司法部颁布的禁止执行令似乎不应该被解读为对《外国补贴条例》项下一切配合审查和调查行为的全面禁止。该等禁止执行令似乎并未叫停整个《外国补贴条例》调查。相反，包括第8号公告在内的司法部禁止执行令，针对的似乎是具有域外效力的调查措施，尤其是要求中国实体提供与其在中国境内活动有关的大量信息（包括中国授予的敏感补贴数据）的措施。司法部新闻发言人的态度也印证了这一点。根据司法部新闻发言人的答记者问，第8号公告所涉的禁止执行的措施是因欧盟在京东调查中要求中国实体提供与其中国境内活动有关的“广泛的、非必要的”信息而发布。[14]

据此，此类公告对中国企业配合欧委会《外国补贴条例》项下调查工作的实际影响需要逐案进行风险评估，具体包括：（i）配合的限度，例如回应信息提供要求，以及提出承诺以“纠正”已识别的补贴所造成的任何扭曲效果；以及（ii）对欧委会评估可能产生的影响，包括未能提供被要求提供的信息时可能产生的影响。

i. 回应信息提供要求

第8号公告的主要影响并非叫停《外国补贴条例》审查本身，而是限制从中国向欧盟跨境提供敏感信息；司法部将此类信息提供要求认定为“不当”行使域外管辖权。因此，第8号公告似乎并未要求当事方停止回应调查中的所有信息提供要求。相反，似乎只有在欧委会要求提供存储于中国境内的信息（以及可能存储于中国服务器上的数据）时，第8号公告才更可能适用。不过，从公告文本来看，第8号公告的适用范围并未限于特定的信息提供要求或特定类别的信息。

在欧委会公布京东案决定全文之前，尚不清楚京东是否曾援引第8号公告作为拒绝回应任何信息提供要求的依据；以及如果确实如此，欧委会又作何回应。

欧委会此前作出的里斯本地铁案决定提供了一些参考（详情请参阅我们之前的专题解读）。在该案中，欧委会驳回了中国国有企业集团的欧盟子公司提出的主张，即由于中国的数据跨境传输及数据阻断法律，该子公司在法律上或实际上均无法从其中国境内母公司获取所要求的财务数据。特别是，欧委会指出，仅“笼统主张”无法获取信息并不足够，当事方必须具体说明中国法律如何阻碍其配合。[15]然而，值得注意的是，里斯本地铁案决定作出时，《反外国不当域外管辖措施条例》刚刚生效不久，且该案并未涉及司法部发布的禁止配合调查公告。

可以认为，与一般性的法律限制不同，第8号公告是针对欧盟特定调查案件发布的禁止执行令，因此可能有助于当事方在京东案决定中满足上述举证要求。尽管如此，鉴于第8号公告本身并未针对某一具体信息提供要求，仅援引该公告仍可能被视为“笼统主张”。中国当事方可能仍须针对每一项信息提供要求，分别说明该项要求为何属于第8号公告的适用范围。

ii. 提出并履行承诺/救济措施

京东在本案中虽然提出承诺，并获得附条件批准，问题仍在于，最终承诺能否在其10年期限内履行而不与第8号公告相冲突。例如，负责监督承诺履行情况的指定监督受托人可能需要查阅存储于中国境内的信息。

值得关注的是，据媒体报道，京东曾试图在初步承诺方案中加入一项“不得与中国法律相冲突”的条款，但该条款似乎已从最终版本中删除。

C.“不配合”对欧委会评估的影响

除配合调查的实际限度外，另一个关键问题是，无法或拒绝提供信息会如何影响欧委会的实质性评估。《外国补贴条例》第16条规定了不配合审查的情形，并赋予欧委会两项重要的程序性权力：

• 依据“可得事实”作出决定。首先，如果相关当事方不予配合（包括未能提供被要求提供的信息），欧委会可依据“可得事实”作出决定。
• 推定获得利益。其次，如果企业（包括国家的公共企业）未能提供评估某项外国财政支持是否为企业带来利益所必需的信息，欧委会可推定该等外国财政支持为企业带来了利益。

在欧委会公布京东案决定全文之前，考虑到第8号公告的影响，尚不清楚欧委会在多大程度上基于“可得事实”弥补了京东配合提供信息方面的缺口（如有）。尽管如此，如果欧委会接受了承诺，其能否完全依据“可得事实”作出决定值得商榷，因为欧委会必须充分明确地识别出具有扭曲效果的补贴，才能确保相关承诺能够消除该等扭曲效果。

此前的里斯本地铁案决定展示了欧委会在实践中如何行使上述权力。在该案中，中国国有企业的欧盟子公司未能提供“完整且足够详细的信息”，欧委会利用公开信息识别补贴，估算补贴金额并推定企业获得了利益，而未对每项补贴的具体背景进行全面核实。

这进而扩大了欧委会的自由裁量空间，并增加了欧委会作出不利认定的风险——如果企业能够提供更完整的信息，则有可能反驳或限定欧委会作出的认定。详情请参阅我们的专题解读。

IV.  承诺方案

为解决欧委会对已识别的来自中国的相关补贴可能造成扭曲效果的担忧，京东同意作出为期10年的承诺：

• (i) 按照市场条件向第三方零售商开放仓储、物流和技术服务；以及
• (ii) 按照市场条件开展京东与Ceconomy之间的集团内部交易，包括京东向Ceconomy提供的融资。[16]

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