欧盟《外国补贴条例》于2023年7月12日开始实施。在《外国补贴条例》实施近7个月之际，欧盟委员会（“欧委会”）首次就保加利亚的电动机车公共采购招标项目中可能具有潜在扭曲市场效果的中国补贴展开深入调查。
该调查于2024年2月13日启动，针对中车青岛四方机车车辆股份有限公司（“中车青岛四方机车公司”，是中国中车股份有限公司（“中车”）下属的一家子公司。中车是一家中国国有企业，也是全球营业额最高的机车车辆制造商）在参加保加利亚交通和通讯部的公共采购项目投标时获得的外国补贴情况进行调查。该公共采购项目的合同价值约为6.1亿欧元（约合47亿元人民币），涉及20辆电动推拉式列车的供应以及相关的维护和员工培训服务。此次招标吸引了西班牙机车车辆制造商Talgo公司和中车青岛四方机车公司两家公司参与竞标。
本次调查并非中车的子公司首次受到欧盟关注。2020年，在中国中车株洲电力机车公司（“中车株机”）收购德国福斯罗机车有限公司的交易中，德国联邦反垄断机关（“FCO”）曾重点关注了中车子公司所获得的补贴对市场竞争的潜在影响（详情请见下文）。
本次调查也凸显出中国企业获得的补贴尤其容易受到欧盟外国补贴审查制度的规制（正如我们之前所预测的，请见欧盟外国补贴审查制度系列文章），值得中国企业警惕。种种迹象清晰表明，欧盟决心更加积极主动地利用其“贸易工具箱”来规制扭曲市场的外国补贴。去年9月，欧委会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）宣布对中国的电动汽车补贴进行调查，以保护欧洲产业免受“人为压低”的价格的影响。另有消息指出，欧委会正在准备对中国针对风力涡轮机、太阳能电池板以及可能从中国进口的钢材等产品的补贴发起新的反补贴调查。
1。 “深入调查”程序
《外国补贴条例》下的申报义务于2023年10月12日开始生效，参与欧盟并购交易或公共采购项目，且达到《外国补贴条例》申报标准的企业需要向欧委会提交正式申报，并在获得欧委会的批准后方可实施交易。由于该欧盟公共采购项目的合同价值以及投标人获得的补贴达到了《外国补贴条例》规定的申报标准，因此中车青岛四方机车公司于2024年1月22日向欧委会提交了申报。经过初步审查，欧委会认为存在足够的迹象表明，中车青岛四方机车公司获得了可能扭曲欧盟市场的外国补贴。因此，欧委会有理由据此展开深入调查。关于《外国补贴条例》申报标准的更多信息以及企业进行外国补贴申报的实务指南，请参考我们有关外国补贴审查制度的系列文章。
对于公共采购程序，欧委会将在收到完整申报材料后的20个工作日内完成初步审查，或对可能存在扭曲效果的项目启动深入调查。欧委会可在收到完整申报材料起的110个工作日内作出最终决定。
一步式公共采购项目的审查时间线[1]
一步式公共采购项目
因此，欧委会可以在截至2024年7月2日（自提交完整申报起的110个工作日）前对中车青岛四方机车公司的投标作出最终决定。值得说明的是，由于欧委会在特定情况下（如提供的信息缺失或不完整）可以决定暂停计算审查时限，因此对中车青岛四方机车公司的深入调查可能需要更长的时间。以在上文提到的中车株机收购福斯罗机车的交易为例，尽管中车并不在欧洲市场开展业务，FCO对这项交易的经营者集中审查还是历时近一年之久。
在深入调查结束时，欧委会可以：（1）如果经调查发现中车青岛四方机车公司的补贴不太可能具有任何扭曲效果，则欧委会将发布无异议决定；或（2）如果中车青岛四方机车公司获得的外国补贴将扭曲欧盟内部市场，则欧委会将禁止该公司获得上述公共采购合同。欧委会也可以接受公司提出的承诺，但前提是该承诺能够充分、有效地纠正外国补贴所产生的扭曲效果。针对公共采购项目的承诺可能包括不进行某些投资、带息偿还公司所获得的外国补贴等。
2. 深入调查阶段的实质性评估
在深入调查阶段，欧委会将进一步评估中车青岛四方机车公司获得的相关外国补贴，并收集所有必要的信息来确定该等外国补贴是否使得中车青岛四方机车公司能够在投标中提交不公平的有利报价。
欧委会在评估某项外国补贴是否可能提高企业的竞争地位从而对市场竞争产生不利影响时会考虑某些指标，包括（1）补贴金额；（2）补贴性质；（3）企业和相关市场的状况；（4）欧盟境内企业的经济活动水平；以及（5）外国补贴的目的和附加条件及其在欧盟的使用情况。关于判断补贴是否具有“扭曲效果”的考量因素，请参考我们有关外国补贴审查制度的系列文章之二—欧盟外国补贴审查制度中的“扭曲效果”测试：如何甄别“有害”的外国补贴。【链接到之前的FSR文章】
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关于中车株机收购福斯罗机车交易的案例分析
尽管缺乏欧委会的指导和决策实践，但德国竞争主管部门（FCO）对补贴的反竞争影响的评估，或者至少在如何评估补贴对企业财务实力和市场地位的影响方面具有一定的参考意义。 交易背景。FCO对中车株机收购福斯罗机车案进行了审查。福斯罗机车是欧洲柴油动力调车机车市场的领军企业，占欧洲市场40%-50%的市场份额。在此项交易之前，福斯罗机车是德国铁路技术公司福斯罗集团的子公司。中车株机是中国国企、全球领先的机车车辆制造商中车的子公司，其业务区域主要覆盖中国，在海外也有少量业务。 审查焦点。FCO考察了中车株机采取低价策略拓展海外业务的能力和动机。从长期来看，采取低价策略可能会在相关市场内排除竞争对手，损害市场竞争格局。经过深入审查，FCO认为福斯罗机车在未来2-4年内将进入经济增长的疲软期，竞争对手可以获得足够的发展空间。当新的竞争对手不断涌入市场，并且获得客户的认可、在市场占据一席之地后，即便中车株机在未来采取低价策略，也不会对市场竞争产生任何实质性影响。FCO依据此前中车在美国和欧盟的中标情况评估了中车实施低价竞争策略的证据；同时，中车在中国两大国家发展战略——“中国制造2025”和“一带一路”中获得了政府补贴。FCO进一步考虑了涉及以下领域的隐性补贴：在受保护的国内市场上获得保证销售的资格、初级产品降价、研发补贴以及从国有银行获得低息贷款。此外，FCO还考察了欧盟委员会针对中国国企的低价倾销策略所实施的反倾销反制措施。 审查结果。由于中车株机在欧洲市场并不开展业务，所以此项交易并不会导致重大的竞争对手之间的横向竞争问题。尽管如此，FCO对这项交易的审查还是历时近一年之久。尽管FCO已于2020年4月最终批准此项交易，FCO主席强调，FCO“已为未来海外国有企业在德国进行收购合并的反垄断审查制定了蓝图”。中车株机收购福斯罗机车案表明，在进行反垄断审查时，包括FCO在内的欧盟反垄断机关可能考量中国国企的战略地位、成本优势、对其他企业的参与度、获得政府援助的可能性以及中资收购的低价和倾销风险等。 |
对于被认定为具有“扭曲效果”的外国补贴，《外国补贴条例》还额外规定了一项平衡测试（balancing test）规则。因此，在确认外国补贴具有扭曲效果的情况下，欧委会可以根据审查期间收到的与补贴的积极效果相关的证据，进行平衡测试，权衡外国补贴的积极效果和消极效果。欧委会在决定是否禁止某项交易或公共采购合同，或采取救济措施之前，将会考虑相关外国补贴的积极效果。关于平衡测试的更多细节，请参考我们有关外国补贴审查制度的系列文章之二—欧盟外国补贴审查制度中的“扭曲效果”测试：如何甄别“有害”的外国补贴。
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经济合作与发展组织（“OECD”）关于机车车辆产业链扭曲的报告
欧盟 2020 年发布的提议建立外国补贴审查机制的白皮书中引用了OECD发布的一系列关于受补贴行业的报告，涉及半导体、铝业、能源投入品、融资以及机车车辆等行业。OECD发布的报告为识别哪些领域更容易受到《外国补贴条例》的规制提供了重要参考。 OECD于2023年2月发布报告，指出政府对机车车辆制造商的支持可能会导致市场扭曲和不公平竞争。OECD对22家企业进行了抽样调查，发现这些企业在2016至2020年期间获得了约50亿美元的补贴，包括政府拨款（占34%）、税收减免（占54%）和低于市场水平的贷款融资（占12%）。 OECD的报告显示，中国机车车辆行业受益于大量的政府支持，使得其能够实施低价销售策略，从而削弱竞争对手的竞争力并将竞争对手排除在市场之外，损害竞争。 OECD指出，尽管投标人的低价策略本质上并不是反竞争的，但企业可能会在投标中采取掠夺性低价策略，通过提交远低于其竞争对手报价的价格进入第三国市场。尽管企业采取掠夺性定价策略可能是因为其能够利用其他业务部门的利润，但也可能是由于其他具有扭曲效果的行为，例如企业获得了政府支持。 |
3. 中国企业应该关注其获得的补贴情况，管理风险
获得补贴的中国企业（例如，可能存在大量补贴的电动汽车、机车车辆、钢铁、铝、半导体、生物技术等行业）如果在欧盟从事并购交易或参与公共采购项目，则特别容易受到欧盟外国补贴审查。因此，中国企业应该为其可能面临的《外国补贴条例》下的潜在风险进行准备并管理风险：
- 中国企业需要根据申报义务的要求建立政府财政支持的内部监控制度，对可能具有扭曲效果的财政支持进行重点记录。需要注意的是，无论企业获得的财政支持是否具有任何“扭曲效果”，只要达到申报标准，企业都需要就其参与的并购交易或公共采购项目进行申报。
- 企业需要根据欧委会规定的标准对可能具有“扭曲效果”的财政支持进行风险评估。此外，企业还需要对其所获得的补贴的积极效果进行核实和记录，以协助欧委会后续针对该等补贴进行“平衡测试”。积极效果是指相关经济活动在受到补贴后，其发展对欧盟市场有什么积极作用。此外，欧委会还将从更广泛的角度考察外国补贴对促进欧盟政策目标的积极影响，包括促进高水平的环境保护和社会准则或促进研发等。
- 阶段式公共采购项目的审查时间线与一步式公共采购项目稍有不同。 ↑